异地交流与民主法治

杨涛


近日，＜＜检察日报＞＞报道，四川省地级市检察院检察长已基本实现了异地交流。从目前的情况看，可以毫不夸张地说，异地交流在全国已是蔚然成风。从横向来说，从党的主要领导（常委以上）、政府的主要领导交流肇始，到检法两长的交流，继而推行到公安局长等实权职位领导交流；从纵向来说，从乡镇、县（区）的领导交流，继而地市乃至省一级领导交流，异地交流成了一种风尚。
异地交流为什么会形成为一种风尚呢？制度的设计者要用它有何用处呢？笔者分析，原因主要在于是防止官员在原藉就任，照顾亲朋、结党营私，阻断官员利用在原藉情况熟悉而进行腐败。当然这一制度伴生了又一附带功能，便是保护官员，以免其因为在原藉人情太多而难以开展工作。一句话，异地交流的制度设计者是认为它是医治中国熟人社会腐败现象的一副良药。
乍看似乎这的确是不错的良药，避免亲亲相护，然而，从深层次思考，我们会发现，这还仅仅是一种头痛医头、脚痛医脚的做法。事实上，异地交流实行多年，许多地方主要领导集体腐败现象不但没有减少，反而是愈演愈烈。这是因为无论交流到那里，只要是权力没有得到有效的制约，腐败总是能轻而易举，官员们结交新的关系，照旧结党营私。家乡的亲友也可不远万里投奔而来，寻求权力的出租，便是不投奔，官员们总是能通过相互之间对彼此的亲友的关照达到双赢的目的。
事实上，医治熟人社会腐败现象的灵丹妙药不在于异地交流，而是民主。阳光是最好的防腐剂，如果官员的上任是由民众选举，官员的权力行使在由民众监督，官员政治命运是由民众控制，那么，即使是在原藉就任，留给他的腐败空间到底有多大呢？他能为照顾他的亲朋而无所顾忌吗？在民主的机制下，同样，即使是熟人太多，但亲友知道他的权力是受制约的，他们会接踵而至谋求权力出租而使其难以开展工作吗？由些比之靠异地交流来保证顺利开展工作不是更有效多吗？反之，对于一个命运由上级控制、权力行使不受监督的官员，异地交流对他有多大用处？腐败照行不误，亲友知道他的权力如此之大有出租空间，便是远在万里，也会凭藉现代化的交通工具投奔而来。如果我们从另外的思维考虑，异地交流何尝不是民主不健全的产物，在权力不受制约、监督的地方，官员便可能结党营私、可能腐败，人情便可能大行其是，为了对付人情、对付可能的腐败，才会需要异地交流。
异地交流不仅对于医治熟人社会腐败现象是无效益的，而且对于地方民主建设而言，也是负效益的。在一个民主社会，一个地方行政官员的产生至少要具备三个条件：一是民众对于其要有相当了解，二是本人对当地社情的掌握，三是能代表本地的利益，这实际上要求地方行政官员的产生应基于当地人产生。在异地交流条件下，这种优势荡然无存，民众对一个外地的官员无从了解，其本人对当地不可能熟悉。他本人是上面选派而来，地方选举大多只具形式意义，他考虑更多的是是上面要求和自已的升迁，当地的真正的利益考虑并不是很多，除非这种考虑与上面要求和自已的升迁有关，为博得上面的好感和自身的升迁，形象工程或半拉子工程大行其道。当然，这里也涉及到中央与地方关系问题，在我国单一制下，地方政府即对地方人大负责并报告工作，也对上级政府负责并报告工作，地方行政领导本应是由地方选举产生，在遵守宪法和国家法律下，兼顾全国整体利益情形下，致力于地方的发展，谋求地方利益。但在异地交流情形下，我们只看到上级利益的代表，地方利益并没有真正的代言人，地方利益难以得到切实的保障。如此一来，又对地方民主制度带来硬伤，因为民众无法选出自己真正代言人，没有选出自身利益的代表，民主也就无从谈起。而制度的设计者看到的却是，一二个主要领导的异地交流并没能解决腐败问题，于是便使异地交流范围更加广泛。但是更多非本地官员上任，给地方民主带来更多的伤害，权力也没有受有效制约，腐败仍无法解决，形成一个恶性循环。所以，尤其醉心异地交流，不如用力于民主建设。
其实，异地交流最盛行在于中国封建社会，封建地方官员不是由民众选举，是由封建皇帝选派，代表是封建皇帝整体利益，不是某地的利益，当然要异地交流，以防结党营私。在当今的世界民主国家，无论是联邦制美国、英国还是单一制国家法国、日本，我们鲜有听说州市县的地方行政长官是由异地交流产生的，倒是许多国家规定，不仅要由本地公民来担任，而且要有一定的居住年限。
异地交流给地方民主制度带来硬伤，异地交流针对行政官员是无效益甚至是负效益。但对于法治，对于司法官员而言，异地交流却昭显其价值。法治需要民主，法治却又是理性的，也是防止民主蔽端，避免多数人暴政的良药。就中央与地方关系而言，法治考虑是全国的利益均衡与统一而不仅仅是某一地方的利益，司法作为平衡地方行政权力有其独特价值。同样，司法官员代表的是国家法律，维护的是国家法制的统一，并不代表地方利益。司法的生命在于独立，并不在于民主，司法官员在各国来看也主要不是依民主程序特别不是由地方选举产生，而是在一定的机构任命。司法官员不应过多考虑某地的利益，甚至有时不理会某地方多数人的意志，而是在于法律的尊严和法制的统一，在行政官员代表地方利益的情形下，司法官员从整体从国家全局考虑，要制衡地方行政权力的滥用。在这种情形下，不是本地人而是异地交流来的人来出任司法官员更能保障法制的统一，在日本便有法官异地交流惯例。由此可见，司法官员实行异地交流有其合理内核。
但我们所实行的异地交流却并没有深刻理解其内内涵，对党政主要领导要求交流，我们只是简单地从避免人情出发，没有考虑到它对地方民主制度的损伤。我们要求检法两长的交流也只是基于同样的原因，因为目前人、财、物受制于地方的司法状况不可能真正意义上独立于地方，我们让其交流同样是基于避免人情，而根本没有想到其发挥制衡行政权力，确保法律统一的功能。异地交流在目前多具的是政治符号意义，其有多大成效，值得怀疑。

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士
邮编：３４１０００
E—mail:tao1991@163.net tao9928@tom.com
河北省保定市人民政府


关于印发《保定市森林资源流转管理办法（试行）》的通知

保市政〔2012〕100号



各县（市、区）人民政府、开发区管委会，市政府各部门：
《保定市森林资源流转管理办法》（试行）已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。




2012年9月24日




保定市森林资源流转管理办法（试行）


第一章 总 则
第一条 为规范森林资源流转秩序，促进森林资源开发利用，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》等法律法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 凡本市行政区域内进行的森林、林木所有权和林地使用权流转，均适用本办法。
第三条 本办法所称森林资源是指森林、林木和林地；森林资源流转是指森林、林木和林地所有权人或者使用权人将其可以依法流转的森林、林木所有权、林地使用权，有偿转让给公民、法人及其他组织的行为。
第四条 本办法所称林权是指森林、林木所有权和林地使用权。
第五条 森林、林木和林地流转，不包括森林内的野生动物、国家重点保护的野生植物、矿藏物、埋藏物。
第六条 森林、林木所有权流转后，该森林或林木所依附的林地使用权在流转合同规定的经营期限内也随之一同流转；流转林地使用权时，林地上的森林和林木所有权或使用权也随之一同流转。流转双方另有约定的，从其约定。
第七条 森林资源流转，可以采取转包、租赁、互换、拍卖、招标、转让、作价入股以及法律、法规允许的其他方式进行。流转后的林权，可以依法继承、担保、入股和作为合资、合作的出资或合作条件，也可以按本办法规定再次流转，但不得改变林地用途。
第八条 森林、林木及林地流转，应有利于保护和发展森林资源，不损害社会公共利益，并本着依法、公开、公平、自愿、协商一致、有偿流转的原则进行。
第九条 县级以上林业行政主管部门负责对本行政区域内的林权流转活动进行监督管理。
第二章 流转范围与期限
第十条 公民、法人和其他组织依法取得的权属明确的下列森林资源可以流转：
（一）用材林、经济林、薪炭林的所有权；
（二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；
（三）生态公益林补偿范围以外的灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地使用权；
（四）法律、法规规定的其他可以流转的森林资源。
第十一条 具有下列情形之一的森林、林木所有权不得流转：
（一）重点生态防护林、公益林、特种用途林；
（二）森林、林木、林地权属不确定或有争议的；
（三）其它不宜流转的森林和林木。
第十二条 具有以下情形之一的林地使用权不得流转：
（一）纳入国家建设规划拟征收、征用的；
（二）县级以上人民政府限制流转的林地；
（三）在规定期限内未按合同约定完成林地综合治理的。
第十三条 森林、林木、林地流转时，出让方已依法取得的林木采伐权可以随同流转，受让方采伐林木按照森林采伐的有关规定执行。
第十四条 森林、林木和林地的流转期限，应根据森林、林木的林种、树种、林龄、面积和林地经营形式由流转双方协商确定，但最长不得超过原承包期限剩余期限，流转期限最长不得超过七十年。
第三章 流 转 程 序
第十五条 国有林权流转及其流转方式应按规定报有关主管部门审核、批准，并依法进行监督管理。
第十六条 集体统一经营的森林、林木和林地需要流转的，要提前30日在本集体经济组织内公示，依法经本集体经济组织成员（村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表）同意，报乡镇人民政府批准，并采用招标、拍卖或公开协商等方式流转。同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
个人所有的森林、林木和林地使用权可依法自主流转。
第十七条 国有森林、林木、林地使用权流转和集体统一经营的森林资源流转前，应当按照国家有关规定进行森林资源资产评估，评估办法按《保定市森林资源资产评估管理办法（试行）》执行。
自森林资源资产评估基准日起满1年后再进行流转的，应当重新进行森林资源资产评估。
第十八条 市、县级林业主管部门负责组织同级国有森林、林木所有权和林地使用权的拍卖和招标工作。
第四章 流 转 管 理
第十九条 出让方必须是森林、林木所有权人，林地所有权人或使用权人。
第二十条 流转双方必须是具有民事行为能力的法人、个人和其他组织，不受身份和地域的限制。外商应持有能证明其身份和资信的有效文件或证书。
第二十一条 流转双方必须遵守国家有关法律、法规和政策，接受林业行政主管部门的监督。
第二十二条 流转双方应签订流转合同。流转合同应具备以下内容：
（一）流转双方名称或姓名、法定代表人姓名、工作单位和住址；
（二）森林、林木和林地四至界限、面积、林种、树种、林龄、蓄积量或林产品常年产量；
（三）流转时间和起始、终止的时间；
（四）流转价款、付款方式及时间；
（五）流转双方的权利、义务及责任；
（六）违约责任；
（七）流转双方认为应当约定的其他内容；
（八）森林、林木所有权或林地使用流转时的资源现状分布图。
第二十三条 出让方享有流转森林、林木或林地所取得的收益权及按合同约定到期收回森林、林木、林地的权利，在合同有效期内被国家建设征用、征收的林地除外。
第二十四条 出让方应承担以下义务：
（一）依照流转合同的约定向受让方移交森林、林木所有权和林地使用权；
（二）在流转有效期间，不得干扰受让方依照合同开展生产经营活动。
第二十五条 受让方享有以下权利：
（一）开展林木培育，林下种植、养殖、培植及森林旅游等林业生产经营活动；
（二）依法采伐利用森林、林木，对所取得或培育的森林、林木可再流转，收益归己；
（三）森林、林木所有权和林地使用权，在流转期内允许继承，并可以作为贷款或其他债务的质押；
（四）依法享受有关林业的扶持和优惠政策。
第二十六条 林地在流转期间，因国家建设确需征用、征收的，其森林、林木及附着物补偿费归属流转合同有约定的，从其约定；合同未作约定的，由双方协商办理。
林地补偿费归林地所有权人。
第二十七条 受让方应承担以下义务：
（一）履行流转合同规定，及时交付流转金；
（二）在规定的期限内完成林地的植树造林或者林业开发任务；
（三）保护森林、林木和林地资源，依法采伐森林、林木，并及时更新造林；
（四）搞好护林防火、森林病虫害防治工作，依法保护野生动植物。
第二十八条 流转森林、林木所有权和林地使用权时，流转双方应向林业行政主管部门提供下列材料，以便办理林权变更手续：
（一）流转合同；
（二）林地类型、坐落位置、四至界限、面积及地形图，现有林木资源状况，包括林种、树种、树龄、蓄积量等；
（三）基础设施和其他附着物现状；
（四）林权证书；
（五）其他应当提供的资料。
第二十九条 森林、林木所有权或林地的使用权流转后，流转双方应及时到县级以上人民政府林业行政主管部门办理权属变更手续。
第五章 法 律 责 任
第三十条 违反本办法第十一条、第十二条、第十四条、第十五条、第十九条、第二十条、第二十一条规定进行森林资源流转的，县级以上人民政府林业行政主管部门不予办理权属变更登记。
第三十一条 林业行政主管部门工作人员和其他国家机关有关工作人员在森林资源流转工作中玩忽职守、徇私舞弊或者有其他违法行为的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十二条 本办法由保定市林业局负责解释。
第三十三条 本办法自2012年9月24日起施行，有效期两年。