民事执行检察监督制度浅论

李健


内容提要：民事执行检察监督，有着久远的法理渊源、一定的国际司法背景、宪法法律依据和深厚的现实基础；民事执行检察监督是检察监督的盲区，建立民事执行检察监督制度是构建中国特色检察制度的需要，是实现中国宪政体制和中国特色权力制衡机制的需要，是维护司法公正，执法为民的需要；民事执行检察监督制度应该建立在中国国情、把握司法规律及吸收世界优秀法制成果的基础之上；民事执行检察监督制度应该包括基本原则、适用范围和程序规范、监督方式等内容。

关 键 词：民事执行 检察监督 制度


序 言
　　民事执行检察监督是近期热议的话题，新修改的《民事诉讼法》虽然没有对此做出规定，但并不影响理论界和实务界的热情。当前，对民事执行检察监督主要有三种观点：一种是反对，认为民事执行检察监督会影响到执行的管理体制、运行机制，增加执行成本，打破执行双方的平衡；第二种观点是赞成对民事执行进行全面监督，认为全面监督才能真正破解“执行难”、“执行乱”；第三种观点是赞成有限的民事执行检察监督，理由是，民事执行案件数量大，检察资源有限，全面监督不切合实际，也是不可行的。笔者赞成第三种观点，并认为民事执行检察监督应该建立在中国国情、把握司法规律及吸收世界优秀法治成果的基础之上，这样的制度既行之有效又具有先进性。

一、民事执行检察监督有久远的法理渊源、一定的国际司法背景、宪法法律依据

（一）民事执行检察监督有久远的法理渊源 检察机关是我国的法律监督机关。民事执行检察监督是检察监督的有机组成部分，从本质上讲，民事执行检察监督源于权力制衡理论。西方国家的权力制衡理论是立法、行政、司法三权分立。法国十八世纪启蒙思想家孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力” ①，这便是著名的权力制约权力理论。他主张建立立法、行政、司法三权分立的政体，西方国家纷纷以此建国。因此，西方国家的司法机关就是法院，检察机关属于行政权力之一种，隶属于司法部。列宁的权力制衡思想不同于孟德斯鸠，他指出：社会主义国家的法律应该统一；为了维护法制的统一，必须有专门的法律监督机关；法律监督机关与行政权、审判权分立，独立行使职权②。他还指出：“检察长的唯一职权和必须作的事情只是一件：监视整个共和国对法制有真正一致的了解。”③我国接受了列宁的思想，但又结合了本国的实际，确立了“议行合一”的政治体制，从而确立了检察机关的法律监督地位，专门履行法律监督职责，使之成为和行政机关、审判机关法律地位平等的国家机关，即“一府两院”，因此，我国的权力制衡模式有别于西方国家的三权分立，采取的是一府两院共同对权力机关人民代表大会负责，一府两院之间权力制衡的体制。可见，我国检察机关的法律地位要远远高于西方国家，权力也远大于西方国家的检察机关。这种政治体制是我国的历史传统和现实的结合，是符合我国国情的。民事行政检察制度是人民检察院法律监督的一项重要内容，民事执行检察监督又是民事行政检察制度的有机组成部分，因此建立民事执行检察监督制度是有法理渊源的。

（二）民事执行检察监督有一定的国际司法背景

　　民事执行检察监督是不是唯我国独有，不是。西方国家，如法国就有民事执行监督的规定，法国新的《民事执行程序改革法》第十一条赋予了法国检察官保障判决与其他执行根据得到执行的使命。④俄罗斯联邦１９９５年发布的《检察机关法》明确规定，监督俄罗斯联邦领域上现行法令执行是俄罗斯检察机关的任务，而检察长参加民事、行政和刑事诉讼案件的审理是保障检察机关履行这一使命的途径之一⑤。一般而言，赋予了检察机关或检察官法律监督权的国家或多或少都赋予了检察机关或检察官民事执行监督的权力，只是大小不同，范围有差异而已。现在，许多西方国家的法律制度也在不断的改革，检察机关参与维护国家、个人利益的范围越来越广。即使西方国家没有，我国也可以有。言必称西方，是脱离国情的表现，即使是相同的法系，国家不同，其法律制度也有差异，法律制度的好坏与设计安排主要取决于是否符合本国实际和是否代表法治前进的方向。
（三）民事执行检察监督有宪法法律依据

　　《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关” ，《民事诉讼法》）第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”， 第187条规定人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的判决、裁定有本法第一百七十九条规定情形之一的，应当提出抗诉。目前，理论界和实务界，特别是法院和检察院对“审判活动”和“判决、裁定”的内涵和外延的理解不一致，反方认为审判活动不包括执行活动，裁定不包括执行环节的裁定，因此，检察机关不能监督执行活动，最高法院在1995第5号批复指出：“人民检察院针对人民法院在执行程序中做出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据，人民法院不予受理，”就是这种观点的体现。另一方则认为，审判活动的内涵中包括执行活动，“判决、裁定”中的裁定包含了执行环节中做出的“裁定”。最具说服力的依据就是全国人大常委会原副委员长王汉斌1991年4月2日在七届人大四次会议上所作的《关于民事诉讼法（试行）修改草案的说明》中曾明确提出“执行是审判工作的一个十分重要的环节，它关系到法律和人民法院的尊严”。江伟教授是参加《民事诉讼法》起草的重要成员，他明确指出：在本条文中，民事审判就是民事诉讼，执行程序就是民事审判程序的延伸，这在起草过程中是有共识的，不存在广义与狭义两种解释⑥.因此《民事诉讼法》第14条、187条的规定本身就涵盖了对民事执行的检察监督。笔者认为，综观宪法第14条、民事诉讼法14条、140条、187条的规定及十六大、十七大关于司法体制改革的表述和中央《关于进一步加强人民法院 人民检察院工作的决定》，结合立法实际和立法精神，应该认为“审判活动”的含义等同于“审判工作”，包含了执行环节和执行活动。因此，民事执行检察监督在法律上是没有问题的。
　　此外，检察机关履行民事执行监督才是最理想的监督。中国是一个有二千多年封建专制传统的国家，传统的法制思想根深蒂固，传统中国的法律监督机构一般都是单独设置，比如“按察史”、“督察院”，普通百姓也习惯于这种监督方式。此外，当前我国法律监督的主体很多，但监督的方式、力度、效果不理想或不妥当，如，人大监督主要是对法律的贯彻执行情况进行监督，一般不具有对个案的监督措施；党政监督则主要体现在人事、财务等方面；舆论监督不发达，且不是专门监督，效果不理想。只有专门机关，且属于法律专业性质的检察机关进行监督才是最理想的监督。

二 民事执行检察监督有重要的法律价值和社会价值
　
　　民事执行检察监督有重要的实用价值。首先民事执行检察监督有助于克服“执行乱”。以目前的民事执行现状看，“执行乱”几乎具有普遍性，民众意见大。执行乱的原因很多，执行的体制不顺，执行体制存在结构性问题，这是造成执行乱、执行难的最根本原因。其次执行法官的法律整体素质不高。基层法院尤为明显。在执行过程中，部分法官对法律的理解和认识不深刻，随意追加被执行人，随意做出执行裁定，甚至违法执行。在法官违法违纪案件中，执行人员的比例是较高的。如2004年，查处的武汉市13名法官中，大多数与执行环节有关。第三是关系困扰执行。中国是一个特别重视关系的社会，各种关系盘根错节，几乎是每执行一件案件，执行双方总会通过各种关系谋取利益，要么是千方百计阻挠、拖延甚至阻止执行，要么是竭尽所能催促执行。第四，司法缺乏公信力。公信力源于人民的笃信，源于对法律和司法机关的笃信。司法缺乏公信力，原因是多方面的，但最主要的有三个，一个群众的法律意识、水平不高，对法律缺乏正确的理解和认识；二是法律还不完备；更重要的是司法腐败的普遍性造成了全社会对整个司法的不信任，特别是在民事审判和执行领域更为突出。第五是法院内部监督缺乏刚性和透明性。法院内部的监督制度、方式很多，但由于内部监督具有基础性缺陷，因此，监督的效果不理想。民事执行检察监督属于外部监督，外部监督相较于内部监督，其刚性、透明性和公正性更强，效果更理想，因此民事执行检察监督有利于遏制“执行乱”的蔓延。
　　其次，民事执行检察监督有益于破解“执行难”。这次民事诉讼法的修改的一个重点就是解决“执行难”，“执行难”已成为全社会关注的话题。执行难带来的直接后果是当事人的合法权益得不到实现，最终的后果是危及法律的生存和法治社会、法治理想的实现。由于民事执行检察监督自身具有监督和配合的双重的特性，即一方面监督法院的执行活动，督促法院正确执行法律，履行职责，另一方面又对法院正确的执行予以支持配合，做好当事人的服执息诉工作，共同维护法律的权威。民事执行检察监督透明性、公正性和不与当事人产生对抗性的特点使当事人更易接受检察官的解释说服工作，在一定程度上有助于破解“执行难”。
　　最后，民事执行检察监督有益于实现法律的正义价值。正义是人类公认的崇高价值，正义的基本内容是公正、公平。公正是司法的核心，是司法的最高价值目标，也是民事执行检察监督要实现的最终目标。执行过程中存在的随意裁定、超标的执行、暗箱执行等乱执行，破坏的正是法律的公平正义、由“执行难”导致的法律白条，损害的也是法律的公平正义。有种观点认为，民事执行检察监督会影响执行的效率，这种观点是错误的。公正和效率是法院的工作主题，但公正是摆在第一位的，效率应该的公正的前提下得到保证，没有公正的效率是没有价值的。检察机关通过正当的、合法的形式对民事执行进行监督易于实现公正，实现法律的正义价值。

三 民事执行检察监督制度的立法思考

　　民事执行检察监督虽然有法理渊源、国际司法背景、宪法法律依据和深厚的现实基础，但由于历史和客观条件的限制，民事诉讼法没做出系统而具体的规定，2007年修改民事诉讼法时，不少人大代表、专家学者、检察工作者都呼吁将民事执行纳入检察监督的视野，期望能建立民事执行检察监督制度，但由于这次主要是为了解决“申诉难”和“执行难”两大社会最关注的问题，因此没有对民事执行检察监督做出规定，令人遗憾。
（一）检察机关民事执行检察监督的实践
　　近几年，检察机关根据我国法治建设的长远需要进行了执行监督的大胆探索和实践，积累了一定的经验，取得了良好的效果。如，２００５年以来，洛阳市两级检察院共办理执行监督案件３３起，其中运用检察建议方式办理２１起，运用纠正违法通知方式办理２起，查办执行人员职务犯罪案件３起⑦。洛阳市嵩县检察院还与县法院会签了《关于民事行政案件执行监督的若干意见》，从监督的范围、对象、原则、形式等内容作了明确规定，具有很强的可操作性⑧。威远县检察院以办理民事申诉和解案件为切入点，先后就申诉和解案件中涉及执行的问题和民事行政执行案件监督问题与县法院会签了《关于办理民事申诉和解案件的意见》和《关于民事行政执行案件监督的若干意见》，双方就民事行政执行案件的检察监督问题和达成了共识，并取得了好的效果。另外还有广州市番禺区检察院采取向人民法院发出“要求法院书面说明执行情况”的方式进行了执行监督的探索⑨。检察机关的探索是包括监督的许多方面的，为立法奠定了实践基础。
（二）民事执行检察监督制度的设计
　　虽然民事执行检察监督作为一种制度目前还没有建立，但是检察机关近几年的实践和思考已经为这项制度的建立划出了轮廓，举行了奠基仪式。笔者认为，民事执行检察监督制度应该包括以下内容：
1、基本原则
　　民事执行检察监督的基本原则穿于民事执行检察监督的全过程，是开展民事执行检察监督活动所必须坚持的准则。它应该有三个：一是依法监督。民事执行检察监督要依法，不能以监督者自居，超出法律规定乱监督。否则会出现“监督乱”、“监督滥”的情况；二是公正监督。民事执行检察监督虽然是对法院的民事执行活动、民事执行权进行监督，但客观结果会对执行双方的力量平衡产生影响，因此监督要追求公正，要平等对待执行双方；三是及时监督。民事执行检察监督要讲求效率，及时有效地监督违法行为或错误的裁定，否则会影响人民法院的执行，增加执行成本，给执行添乱。
2、监督范围
　　民事执行检察监督要限制范围。人民法院每年的执行案件达200多万件，将其全部纳入监督是不现实的，因此应该确定监督范围，目前，明确属于执行监督范围的只有一项，即，查处执行人员在执行过程中的贪污受贿、徇私舞弊等违法犯罪行为。笔者认为，除此之外，还应扩大监督范围。首先可以通过申诉的形式确定。凡是执行任意方或双方到检察机关申诉的执行案件都应该进行监督。其次，将涉及国家、集体利益的执行案件纳入监督范围，这体现了检察机关的职能。再次，将党委、人大及上级检察机关交办或其他机关转办的民事执行案件纳入监督范围。
3、程序规范
　　民事执行检察监督的程序可以参照民事申诉案件的程序办理。
4、监督方式
　　监督方式很多，目前比较成熟，行之有效的有以下几种：
⑴抗诉。对民事执行裁定错误的，应当依法提出抗诉，通过纠正错误的执行裁定最终纠正错误的执行。
⑵纠正违法通知书。对执行过程中执行人员的违法行为应当发出纠正违法通知书予以纠正。执行行为违法情形表现为五类：一是执行裁定文书正确，执行员不遵照执行，或没有执行依据而违法强制执行的。如对符合条件的不予执行，或严重超标的执行；二是截留、扣押已执行的财物不交付申请执行人；三是低价拍卖，变卖被执行人财产；四是对已裁定停止执行的案件仍然强制执行等违法现象；五是执行人员违反廉洁规定。如，接受当事人的钱物、宴请等。
⑶检察建议。对民事执行过程中出现的非抗诉和违法的情形，如果需要，可以向人民法院发出检察建议。如，原审判决明显错误，检察机关已经抗诉而再审裁定尚未制作，如果执行则可能造成不必要的司法资源浪费或严重的社会后果，这种情况就可以发暂缓执行的检察建议。
⑷查处职务犯罪。查处执行过程中执行人员的犯罪行为是法律明确的监督方式，也是最具刚性、最具惩罚性的监督方式。检察机关应当充分有效地运用此手段，以求最大限度地实现监督效果。
广东省广州市人大


广州市涉案物价格鉴定管理条例
广州市人大
广州市人民代表大会常务委员会公告第57号


第一章 总则
第一条 为规范涉案物价格鉴定行为，维护国家、公民、法人和其他组织的合法权益，根据本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例所称的涉案物价格鉴定，是指依法设立的价格鉴定机构接受委托对司法机关、执法部门、仲裁机构办理的各类案件的涉案物价值进行估算、鉴别和认定的活动。涉案物包括各种涉案的有形资产、无形资产和服务产品。
第三条 市、区、县级市涉案物价格鉴定活动，适用本条例。
第四条 涉案物价格鉴定应当遵循合法、公正、科学的原则。
第五条 市价格行政主管部门负责本市涉案物价格鉴定管理工作，并组织实施本条例。
区、县级市价格行政主管部门对本辖区内的涉案物价格鉴定活动实施管理。工商、财政、税务等有关行政主管部门按照各自职责，协同实施本条例。

第二章 鉴定范围
第六条 经批准的价格鉴定机构可以接受司法机关、执法部门、仲裁机构的委托，对下列涉案物进行价格鉴定：
（一） 刑事案件中涉案物价格不明或者价格难以确定的；
（二） 民事、行政案件以及仲裁、执行案件中，人民法院或者仲裁机构认为需要进行价格鉴定的；
（三） 执法部门办理的案件中以价格数额作为处罚依据而价格不明或者价格难以确定的。
法律、法规另有规定的，从其规定。
第七条 涉案物当事人认为需要对涉案物进行价格鉴定的，可以委托价格鉴定机构进行价格鉴定。

第三章 鉴定机构
第八条 申办涉案物价格鉴定业务的机构应当具备下列条件：
（一）按照国家有关规定，取得价格评估机构资格证书；
（二）有不少于三名具有涉案物价格鉴定资格的人员；
（三）从事价格评估工作三年以上；
（四）近三年未因评估失实受到罚款以上处罚。
第九条 申办涉案物价格鉴定业务的机构应当提交下列资料：
（一）申请书；
（二）价格评估机构资格证书和价格鉴定人员资格证书；
（三）近三年的业务开展情况报告、人员现状和典型评估实例。
第十条 申办涉案物价格鉴定业务的，由所在地的区、县级市价格行政主管部门受理申请并审查，自受理之日起十五日内将符合条件的报市价格行政主管部门审核，不符合条件的书面回复申请人；市价格行政主管部门应当自收到报批资料之日起十五日内向其价格评估资格等级认定部门履行专项注册登记手续。
第十一条 涉案物价格鉴定业务的管理，实行许可证和年检制度。
任何单位未经批准不得从事涉案物价格鉴定业务。
第十二条 经批准从事涉案物价格鉴定的机构，可以从事民事、行政案件中涉案物价格鉴定业务；但从事刑事案件涉案物价格鉴定业务的，应当依照国家有关规定专门批准。
第十三条 价格鉴定机构应当建立健全各项管理制度，对涉案物价格鉴定有关资料有保密义务。
第十四条 鉴定人员按国家规定取得涉案物价格鉴定资格，方可从事涉案物价格鉴定业务。

第四章 鉴定程序
第十五条 委托人委托价格鉴定机构对涉案物进行价格鉴定时，应当提出涉案物价格鉴定书面委托。委托书应当载明下列内容：
（一）鉴定案由和基准日；
（二）涉案物名称、规格、型号、数量、来源以及生产、购置、使用时间；
（三）鉴定要求；
（四）其他应当说明的情况。
委托书应当有委托人签字或者盖章。
委托人可以是司法机关、执法部门、仲裁机构或者涉案物当事人及其法定代理人。
第十六条 价格鉴定机构接受委托时，应当对涉案物价格鉴定委托书载明情况进行核对，符合本条例规定的，应当受理并出具受理书。
第十七条 价格鉴定机构办理涉案物价格鉴定，应当指定两名以上涉案物价格鉴定人员共同承办。
第十八条 涉案物价格鉴定人员有下列情形之一的，应当自行回避，委托人也有权要求他们回避：
（一）是本案当事人或者是当事人的近亲属的；
（二）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；
（三）与本案当事人有其他关系，可能影响对涉案物价格公正鉴定的。
涉案物价格鉴定人员的回避，由价格鉴定机构负责人决定；价格鉴定机构负责人的回避，由其主管部门决定；无主管部门的，由所在地的区、县级市价格行政主管部门决定。
要求回避申请被驳回的，委托人可以自收到通知之日起三日内申请复议一次；鉴定机构应当自收到复议申请之日起二日内做出复议决定。
第十九条 价格鉴定机构接受价格鉴定委托后，应当及时进行鉴定。对刑事案件中的涉案物价格鉴定，应当在五日内作出价格鉴定结论书；对其他案件的涉案物价格鉴定，应当在十五日内作出价格鉴定结论书。委托时双方另有约定的除外。
涉案物价格鉴定结论书应当包括下列内容：
（一）委托人、价格鉴定标的和基准日；
（二）价格鉴定的原则、依据、方法、过程、结论。
涉案物价格鉴定结论应当真实、合理。涉案物价格鉴定结论书应当由涉案物价格鉴定人员签名和加盖价格鉴定机构印章。
第二十条 对涉案物价格鉴定结论有异议的，可以自收到涉案物价格鉴定结论书之日起七日内，向原价格鉴定机构提出补充鉴定、重新鉴定或者向高于原价格鉴定机构资格等级的价格鉴定机构提出重新鉴定。
申请补充鉴定或者重新鉴定的，应当提出理由并提供证据和有关资料。
原价格鉴定机构对补充鉴定或者重新鉴定申请，经审核后，有权作出受理或者不受理决定。
第二十一条 价格鉴定机构接受补充鉴定或者重新鉴定申请后，对刑事案件，应当在五日内作出补充鉴定或者重新鉴定结论书；其他案件，应当在十五日内作出相应结论书。委托时双方另有约定除外。
涉案物价格补充鉴定或者重新鉴定结论书应当包括下列内容：
（一）申请人及其提出补充鉴定或者重新鉴定的理由；
（二）补充鉴定或者重新鉴定的依据、方法、过程、针对性问题的说明、结论。
涉案物价格补充鉴定或者重新鉴定结论书应当由涉案物价格鉴定人员签名和加盖价格鉴定机构印章。
第二十二条 对涉案物价格重新鉴定结论仍有异议的，按国家有关规定执行。
第二十三条 涉案物价格鉴定收费按国家、省有关规定执行。

第五章 鉴定依据
第二十四条 价格鉴定机构应当根据基准日当地同类标的的价格、涉案物的质量状况和新旧程度进行价格鉴定。
第二十五条 已进入流通领域的涉案物，属于政府定价的，按政府定价鉴定；属于政府指导价的，按政府指导价的基准价鉴定；属于市场调节价的，按市场平均价格鉴定。
第二十六条 尚在生产领域的涉案物，按完工程度、成本折算和合理的利润鉴定。
第二十七条 无法追缴的涉案物，以委托人提供的有效凭证，根据其实物形态依照本章的相关规定进行鉴定。
第二十八条 涉案的无形资产，根据国家有关规定，按其性质分别采用收益法、成本法、市价法等方法进行鉴定。
第二十九条 涉案的服务产品，属于政府定价、政府指导价的，按照本条例第二十五条进行鉴定；属于市场调节价的，根据服务产品发生的成本，结合市场平均价格水平鉴定。

第六章 法律责任
第三十条 价格鉴定机构违反本条例，有下列行为之一的，由价格行政主管部门处罚：
（一）违反第十一条的规定，无许可证、许可证不按规定年检或者年检不合格而从事涉案物价格鉴定业务的，责令停止涉案物价格鉴定业务，没收违法所得，并处以五千元以上三万元以下的罚款；
（二）违反第十二条规定，未经专门批准，从事刑事案件涉案物价格鉴定的，责令停止涉案物价格鉴定业务，没收违法所得，并处以一万元以上五万元以下的罚款，情节严重的，并处吊销涉案物价格鉴定许可证；
（三）违反第十七条规定，指定无涉案物价格鉴定资格的工作人员进行鉴定的，限期改正，按每一无证人员一千元处以罚款，情节严重的，并处吊销涉案物价格鉴定许可证；
（四）违反第十九条第一款、第二十一条第一款规定，未按法定期限提交价格鉴定或者重新鉴定结论书的，责令限期改正，予以警告，情节严重的，责令停业。
第三十一条 违反本条例第十九条第三款规定，弄虚作假致使鉴定或重新鉴定结论失实的，由价格行政主管部门视情节轻重，给予警告，责令停业，直至吊销涉案物价格鉴定许可证的处罚；造成委托人经济损失的，价格鉴定机构应当承担赔偿责任。
第三十二条 涉案物价格鉴定人员违反本条例第十三条、第十八条规定，应当回避而未回避、泄露秘密的，以及弄虚作假、徇私舞弊的，由其价格鉴定机构给予处分；情节严重的，按规定程序提请取消其涉案物价格鉴定资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 委托人故意提供虚假情况和资料的，依法承担法律责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 工商、财政、税务等行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、法规的规定，对违反本条例的行为，负责监督处理。
第三十五条 价格行政主管部门或者有关部门的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由其所在单位或者上级主管部门根据情节轻重，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附则
第三十六条 本条例自2001年7月1日起施行，1998年5月19日市人民政府颁布的《广州市涉案物品估价管理规定》同时废止。


2001年6月12日