广东省中山市人民政府


中山市城市规划管理规定

中府〔2007〕58号


第一章　总　则
第一条　为科学地制定和严格实施城市规划，协调城市空间布局，综合部署各项建设，促进经济、社会和环境协调发展，根据《中华人民共和国城市规划法》、《广东省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》、《广东省城市控制性详细规划管理条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条　本市制定和实施城市规划，进行各项建设，必须遵守本规定。
本市行政区域（含陆域与水域）现状面积均为本市城市规划区。本规定所称中心城区规划区，是指中山市城市总体规划中确定的范围。
第三条　依法制定的城市规划，未经法定程序，任何单位和个人不得擅自更改或者废止。确需修改的，须报请原审批机关批准。
第四条　本市城市规划的制定、实施、监督管理，必须按规定公开。行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。
第五条　本市城市规划工作经费纳入政府公共财政预算，以保障城市规划编制和城市规划管理工作的正常开展。

第二章　城市规划管理机构与职责
第六条　本市实行城市规划委员会审议制度，中山市城市规划委员会（以下简称规划委员会）是中山市人民政府进行城市规划决策的议事机构。
规划委员会委员由市人民政府及其相关职能部门代表、专家和公众代表组成。其中专家和公众代表人数应当超过全体委员的半数以上。主任委员和副主任委员由市人民政府从委员中指定。
规划委员会下设办公室（设在市城市规划行政主管部门），负责规划委员会的日常工作。
第七条　中山市规划局是本市城市规划的行政主管部门，负责全市城市规划制定与实施管理工作。
中山市规划局火炬开发区分局是市城市规划行政主管部门的派出机构，负责辖区内的规划管理工作。
各镇规划管理机构在市城市规划行政主管部门的指导下，依照规定的权限负责辖区内的规划管理工作。
第八条　中山市城市管理行政执法局(以下简称城管执法主管部门)在中山市辖区范围内行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
第九条　本市有关行政职能部门和各镇人民政府（区办事处）应当按照各自的职责实施本规定。



第三章　城市规划的制定
第一节　城市规划的编制
第十条　组织编制城市规划按下列规定办理：
（一）中山市城市总体规划和中心城区总体规划，由市人民政府组织编制，并由市城市规划行政主管部门承担具体工作。
（二）市域近期建设规划、专项规划、组团发展规划，中心城区近期建设规划、专项规划、分区规划、控制性详细规划，以及其它与城市空间布局相关的战略发展规划，由市城市规划行政主管部门组织编制。其中，市域、中心城区专项规划，也可由市城市规划行政主管部门会同其它专业部门联合组织编制。
（三）各镇总体规划、专项规划、近期建设规划、控制性详细规划，由镇人民政府组织编制。
（四）重点建设地区的控制性详细规划，由市城市规划行政主管部门和所在镇人民政府共同组织编制。
第十一条　市级城市规划由城市规划行政主管部门统一计划编制、统一组织编制、统一跟踪管理。
根据国民经济、社会发展计划和社会发展的需要，每年第四季度市城市规划行政主管部门应当会同有关部门制订下一年度统一的市级城市规划编制计划，报市人民政府审定。
列入市级城市规划编制计划的项目，所需编制经费应纳入市财政年度预算。
第十二条　各镇规划管理机构应制订镇级城市规划编制计划，并报市城市规划行政主管部门审定。列入镇级城市规划编制计划的项目，所需编制经费应纳入镇财政年度预算。
第十三条　编制城市规划必须遵循国家有关法律、法规和技术规范，采取先进的方式和技术手段，提高城市规划水平。　
第十四条　编制城市规划，一般应按照城市总体规划、详细规划（含控制性详细规划和修建性详细规划）两阶段进行。下一阶段应当以上一阶段城市规划为依据，并与本层次的土地利用总体规划相衔接。现状人口20万以上的城镇及区域也可以在总体规划的基础上编制分区规划。
第十五条　城市规划编制组织单位应当根据城市规划的编制计划，应通过公开招投标等方式，择优选定具备相应资质的城市规划编制单位承担编制工作。
第十六条　本市的有关部门和单位有义务提供编制城市规划所需的资料，参与并配合城市规划的编制。

第二节　城市规划的审批
第十七条　城市规划的审批按下列权限进行：　
（一）中山市总体规划和中心城区总体规划，由市人民政府提请市人民代表大会或其常务委员会审查同意后，报省人民政府审批；
（二）市域近期建设规划、专项规划、组团发展规划，中心城区近期建设规划、专项规划、分区规划、控制性详细规划，重点建设地区的控制性详细规划，由市城市规划行政主管部门报请市人民政府审批；
（三）各镇总体规划，经市规划行政主管部门审查，镇人民代表大会同意后，由镇人民政府报请市人民政府审批；
（四）各镇专项规划、近期建设规划，经市城市规划行政主管部门审查后，由镇人民政府报请市人民政府审批；
（五）中心镇控制性详细规划，经市规划行政主管部门审查后，由镇人民政府报请市人民政府审批。其它镇的控制性详细规划，由镇人民政府提交市城市规划行政主管部门审批。
列入规划委员会审议范围的城市规划编制项目，在报请审批机关审批前，须经规划委员会审议。
第十八条　经市城市规划行政主管部门审查合格的城市规划草案，编制组织单位应当公开展示，征询公众意见。但按规定应予保密的除外。
城市规划草案公开展示的时间不少于20个工作日。其中，控制性详细规划草案展示的时间、地点及公众提交意见的期限、方式应当在当地主要新闻媒体或者政府信息网站上公布，同时在规划地块的主要街道或者其他公共场所设置公示栏公示。
第十九条　城市规划编制组织单位应当收集、整理和研究公众的意见。公众对规划草案提出重大异议的，应当通过召开座谈会、论证会、听证会等方式进行充分论证，提出修改意见，并由规划编制组织单位修改、完善规划草案。
第二十条　城市规划报批时，应当提交城市规划草案及市城市规划行政主管部门的审查意见，并附公众意见及采纳情况。列入规划委员会审议范围的城市规划编制项目，须附具规划委员会的审议意见。
第二十一条　各项专项规划须经市城市规划行政主管部门综合平衡，经批准后纳入城市总体规划。
第二十二条　经批准的城市规划，城市规划编制组织单位应当自批准之日起30日内在本地主要媒体上予以公布。但按规定应予保密的除外。
第二十三条　市城市规划行政主管部门应当建立城市规划档案。城市现状调研资料、有关部门意见、历次审查会议纪要、公众意见及论证意见、规划委员会审议意见和批准机关的批准文件、规划成果等必须存档，并及时向城建档案管理机构移交。
公民、法人和其他组织可以查阅前款档案。但按规定应予保密的除外。

第四章　建设用地规划管理
第一节　一般规定
第二十四条　建设用地的征用和界限的划分须符合下列要求：
（一）新建24米宽以上（含24米）城市道路用地由政府征收或征用；
（二）紧邻24米宽以下（不含24米）道路的建设用地，应将相应的现状或规划道路用地（按路中计）纳入建设用地一并征收或征用；
（三）因放射、通信、卫生、消防等特殊要求需设置防护隔离带时，其防护用地应纳入建设用地一并征收或征用；
（四）已取得土地使用权的建设用地，如使用权转让、变更使用功能，在办理用地手续时，须重新按建筑半间距、道路中线等规划要求和实际用地情况划分用地界限，用地面积有差异的须补征或调整。
第二十五条　全市范围内，建设单位或个人开发建设用地时须按规划要求提供一定比例的用地面积和建筑面积，用于配套城市公共设施和市政公用设施建设，不足部分应作价补偿。

第二节　建设项目选址意见书
第二十六条　在城市规划区内的建设项目，必须按规定进行选址。选址意见书由建设单位或个人向城市规划行政主管部门提出选址申请，由城市规划行政主管部门按权限分级核发。
第二十七条　办理《建设项目选址意见书》的一般程序：
（一）建设单位应填报《建设项目选址申请表》，并附送建设项目建议书和有关批准文件、图纸等资料向城市规划行政主管部门提出申请。其中，大型厂矿、大型公共服务与市政建设项目，须提交总平面规划设计方案；
（二）城市规划行政主管部门根据城市规划要求和建设项目的性质、规模和范围初步选定建设项目的具体用地位置和界限。必要时，可征求有关部门的意见；
（三）城市规划行政主管部门提出规划建设用地指标和要求，核发《建设项目选址意见书》。

第三节　建设用地规划许可
第二十八条　城市规划区范围内的土地使用权出让、划拨以及建设用地的规划许可应当以控制性详细规划为依据。土地使用性质、使用强度以及其他规划条件，应当以控制性详细规划为依据，并作为土地使用权出让合同或土地使用权划拨批准文件的组成部分。
没有编制控制性详细规划的地块，除因国家、省或市政府重点建设需要使用的情形外，城市规划行政主管部门不得办理建设用地的规划许可手续，土地行政主管部门不得办理土地使用权出让、划拨手续。
第二十九条　在城市规划区进行建设需要申请用地的，建设单位或个人必须向城市规划行政主管部门提出申请，办理《建设用地规划许可证》。
第三十条　城市规划行政主管部门办理《建设用地规划许可证》的一般程序：
（一）根据申请者用地性质、面积和范围，实地勘查，初步选定项目用地的具体位置和界限；
（二）征求有关业务主管部门对用地位置和界限的具体意见；
（三）向申请者提出规划设计条件；
（四）审核申请者提供的规划设计总图或用地范围图；
（五）按城市规划测绘图纸核定建设项目的用地位置和界限，核发《建设用地规划许可证》。
《建设用地规划许可证》包括标有规划用地具体界限的附图和明确具体规划要求的附件。附图和附件是《建设用地规划许可证》的配套文件，具有同等的法律效力。
第三十一条　建设单位或个人在取得《建设用地规划许可证》后，必须在1年以内申请用地。逾期不申请用地的，其持有的《建设用地规划许可证》自行失效。
第三十二条　需要改变《建设用地规划许可证》核定的土地使用性质（用途或功能）、位置、界址等内容，必须先向城市规划行政主管部门提出申请。经依法批准更改后，方可向土地行政主管部门申请变更建设用地批准文件。www.law110.com
建设用地批准文件载明的界址、面积等内容，必须与《建设用地规划许可证》载明的内容相一致。
第三十三条　土地使用权的出让，城市规划行政主管部门应根据经批准的控制性详细规划，提供出让地块的规划设计条件，由土地行政主管部门将以上内容列入出让合同。
土地使用权以协议方式出让的，由城市规划行政主管部门核发《建设用地规划许可证》后，再由土地行政主管部门代表市政府出让土地。
土地使用权以公开交易方式出让的，城市规划行政主管部门根据有效的土地使用出让合同和申请等资料，向受让方核发《建设用地规划许可证》。
第三十四条　国有土地使用权符合法定转让条件进行转让的，受让方应当执行原出让合同规定的规划设计条件。
国有土地使用权受让方在开发和经营过程中，未经城市规划行政主管部门和土地行政主管部门同意，不得变更出让合同中的各项规划设计条件。　

第五章　建设工程规划管理
第一节　一般规定
第三十五条　在城市规划区范围内新建、扩建、改建建（构）筑物及市政等各项建设工程的，必须向城市规划行政主管部门提出申请，办理规划报建手续，取得城市规划行政主管部门核发的《建设工程规划许可证》。
《建设工程规划许可证》的附图和附件是该证的配套文件，具有同等的法律效力。
第三十六条　办理《建设工程规划许可证》的一般程序：　
（一）建设单位或个人根据三线图与规划设计条件，委托符合资质的设计单位设计；
（二）建设单位或个人应将规划设计方案送城市规划行政主管部门审查，审查合格后，方可进行施工图设计；
（三）建设单位或个人持土地权属证书、《建设用地规划许可证》（含规划三线图及规划设计条件）、审定的规划设计方案、施工图纸等资料向市城市规划行政主管部门提出建设申请，由城市规划行政主管部门核发《建设工程规划许可证》。
第三十七条　未经城市规划行政主管部门批准，建设单位或个人不得擅自变更《建设工程规划许可证》核定的内容。
第三十八条　取得《建设工程规划许可证》后一年尚未开工的，必须办理延期手续，延长期不得超过6个月。未办理延期手续或办理延期手续逾期仍未开工的，《建设工程规划许可证》自行失效。

第二节　建筑工程规划管理
第三十九条　建设单位或个人必须按照《建设工程规划许可证》及其附图、附件和核定的平面座标、高程要求进行建设，全面完成建设用地范围内的各项建设（包括公共配套设施和环境建设）。
统一规划、分期实施的建设工程项目，建设单位或个人可分期领取建设工程规划许可证。但必须按照前款规定，按期全面完成建设用地范围内的各项建设。
第四十条　全市范围内，以协议方式出让的土地，经城市规划行政主管部门批准，建设项目的拟建建筑面积超出土地出让合同约定容积率允许开发的建筑面积时，超出部分应按规定补交土地差价。但以公开交易方式取得土地使用权的，原则上不允许超出约定的容积率。
第四十一条　建筑物使用功能必须与用地使用功能相符。需要变更建筑物使用功能的，须先申请变更用地使用功能。
第四十二条　建设工程的设计单位，应当严格按照城市规划、规划设计条件和有关设计规范进行设计，并对所提供的设计图纸和规划指标的准确性负责。

第三节　市政工程规划管理
第四十三条　申请办理市政工程《建设工程规划许可证》之前，建设单位或个人应取得土地使用权，或取得权属人的同意，并协调好与现状管线及其设施的关系。
第四十四条　市政工程必须与其他各项建设工程相配合，并应按先地下后地上的原则，协调施工。
第四十五条　沿街建筑物的道路红线与建筑红线之间为人流集散、沿街绿化及铺设市政管线的用地，地上不得修建任何建（构）筑物，地下修建建（构）筑物不得影响市政管线设施。
第四十六条　大型公共项目、大型民用建筑、其它重大建设工程项目，以及增加土地开发强度的建设工程选址前，建设单位应委托有资质的单位编写交通影响分析评价报告，并由城市规划行政主管部门组织审查。审查合格的交通影响分析评价报告，为该项目立项、规划和设计的依据。
在城市干道上严格控制开设机动车出入口。机动车出入口应严格按照交通规划和有关规定设置在城市规划行政主管部门核定的位置。
第四十七条　在城市道路内铺设的管线工程，应与道路工程同步建设。新建、扩建或改建道路前，建设单位应告知相关单位埋设管线设施。管线单位应及时向城市规划行政主管部门申办管线设施的规划报建等相关手续。
新建、扩建、改建城市道路交付使用5年内，大修的城市道路竣工后3年内不得挖掘。因特殊情况确需挖掘的，由城市规划行政主管部门核发市政设施《建设工程规划许可证》，并报建设行政主管部门批准。
第四十八条　在全市范围内新建、改建和扩建公用信息管线，必须按照“统一规划、统一建设、统一管理”的原则，逐步实行集约化建设与管理。
第四十九条　中心城区规划区、重点建设地区和沿城市道路建设的新建各类管线工程，应埋在地下。现状架空高压电力线（含路灯线）、电信管线等，应逐步改在地下埋设。
第五十条　城市给水工程应符合优质、节约的原则。
城市排水原则上新区采用污水、雨水分流制，旧城区逐步改造成雨、污分流制。城市排水渠原则上不得进行覆盖，确须申请覆盖的，须进行可行性研究。

第六章　建设工程规划验线、验收管理
第一节　建设工程的放线、验线管理
第五十一条　取得《建设工程规划许可证》的建设单位和个人，应委托城市规划行政主管部门认可的勘测单位到施工现场放线，并经城市规划行政主管部门验线合格、发给《建设工程验线批复书》后，方可施工。
第五十二条　建设工程用地范围内的原有建（构）筑物，必须在建设工程放线、验线前全部拆除。但经城市规划行政主管部门批准临时保留的除外。

第二节　建设工程的验收管理
第五十三条　城市规划区内建设项目工程竣工后，建设单位或个人应备齐《建设工程规划许可证》及其附图和附件、放线资料、验线资料、竣工测量图等资料向城市规划行政主管部门申请规划验收。经验收合格的，由城市规划行政主管部门发给规划验收合格证书。
第五十四条　申请建设工程规划验收前，建设单位或个人应当委托城市规划行政主管部门认可的、具有相应资质的勘测单位进行规划验收竣工测量，由其出具该验收工程的现状测量图。竣工测量图须与现场一致，并由勘测单位签字、盖章。
规划验收测量一般应当在建设工程完全竣工后进行，但隐蔽性管线工程应当在覆土之前进行。
第五十五条　建设单位可申请分期验收建设工程，其配套工程应当按照规划设计总图同步完成。配套工程未完成的，不得验收。
第五十六条　申请规划验收的建筑工程，应满足下列要求：
（一）符合建设工程规划许可证及附图、附件的审批要求；
（二）已完成土建工程、外墙装修；
（三）各类配套公建（包括附属用房）、配套的管线工程、绿化工程、道路（含与外部市政道路连接的道路）已建设完毕；
（四）建设用地范围内的临时施工用房、围墙、旧建筑和其它按规划要求应当拆除的建（构）筑物等已全部拆除，施工场地已清理完毕。损坏的市政设施已修复完毕；
（五）如有违法建设，应已接受处理并执行完毕。
第五十七条　申请规划验收的市政管线设施，应按报建审批的平面位置、埋深、标高和规格铺设完毕。天下房地产法律服务网编辑
第五十八条　全市范围内，建设单位或个人按规定提供的城市公共设施和市政公用设施项目，由政府有关部门接管，产权归政府所有。
第五十九条　建设工程竣工验收合格6个月内，建设单位或个人应向城建档案管理机构移交一套符合要求的建设工程档案。

第七章　城市规划实施的监督检查
第六十条　城市规划行政主管部门、城管执法主管部门依法对本市的城市规划实施情况进行监督检查，依法制止和处理违反规划建设的行为。
镇人民政府（区办事处）应当协助城市规划行政主管部门、城管执法主管部门查处辖区内违反规划建设的行为。
第六十一条　城市规划行政主管部门和城管执法主管部门对下列事项实施监督检查：
（一）建设用地和建设工程是否经过规划许可；
（二）建设用地规划许可证的合法性及其执行情况；
（三）建设工程规划许可证的合法性及其执行情况；
（四）建设工程的放线、验线的执行情况；
（五）建设工程竣工规划验收；
（六）建筑工程工程规划使用功能和建筑面貌；
（七）应当监督检查的其他事项。
第六十二条　城市规划行政主管部门和城管执法主管部门的执法人员进行监督检查时，应当主动出示本人执法证件，并有权采取下列措施：
(一)要求被监督检查的单位或者个人提供与监督检查事项相关的文件、资料，进行查阅或者予以复制；
(二)要求被监督检查的单位或者个人就监督检查事项涉及的问题做出解释或者说明；
(三)责令被监督检查的单位或者个人停止违反城市规划的行为。
第六十三条　被监督检查的单位或者个人应当配合监督检查人员对城市规划实施情况的监督检查，如实提供必要的文件、资料，如实回答监督检查人员提出的有关问题。被监督检查的单位或者个人不得妨碍或者阻挠依法进行的监督检查活动。
第六十四条　任何单位和个人都有遵守城市规划、服从城市规划管理的义务，并有权对本市城市规划提出意见，监督城市规划的实施，对违反城市规划的行为进行检举和控告。

第八章　法律责任
第六十五条　凡有下列情况之一的，属违反城市规划管理的建设：　
（一）擅自变更《建设用地规划许可证》核定的用地位置、界限或使用性质进行建设的；
（二）未取得《建设工程规划许可证》，在建设用地范围内进行新建、扩建、改建的；擅自变更《建设工程规划许可证》核定内容进行建设的；使用逾期失效的《建设工程规划许可证》进行建设的；未经城市规划行政主管部门批准，擅自设置户外广告牌、宣传栏（牌）等构筑物的；
（三）领取了《建设工程规划许可证》，但未经城市规划行政主管部门验线擅自施工的；
（四）越权审批和其他违法审批建设的；
（五）其他违反法律、法规或城市规划进行建设的。
第六十六条　违反城市规划管理的建（构）筑物，城市规划行政主管部门及有关部门不得办理规划验收或综合验收；房屋管理部门不得办理该建（构）筑物的确权或变更登记手续；供电、供水部门不得受理其报装水电申请；用作经营的违法建筑物，工商行政管理部门不受理其营业登记申请。
第六十七条　对在建的违反城市规划管理的建设，一经发现，由城管执法主管部门发出《责令停止违法行为通知书》；建设单位、个人或施工单位在接到《责令停止违法行为通知书》后，应立即停工。
对接到《责令停止违法行为通知书》后仍继续施工的违法建设单位、个人或施工单位，城管执法主管部门可采取暂扣建筑材料、施工工具和设备，以及对继续施工的工程予以强制拆除等措施。
第六十八条　擅自改变《建设用地规划许可证》核定的位置、界限或使用性质的，由城市规划行政主管部门责令限期改正，停止受理建设工程的规划报建等手续；对已形成的建（构）筑物和其他设施，由城管执法主管部门责令停止建设，限期拆除。
第六十九条　未取得《建设工程规划许可证》或违反许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的和影响城市规划又不能采取改正措施的，由城管执法主管部门责令停止建设、限期拆除违法建（构）筑物及其它设施，造成公用设施和市政设施损坏的，当事人应负修复或赔偿责任；影响城市规划尚可采取改正措施的违法建设，由城管执法主管部门责令停止建设、限期改正（含部分拆除），并处以罚款；不影响城市规划的，由城市规划行政主管部门责令限期补办手续。
严重影响城市规划的建设，是指压占道路红线或地下管道，影响城市安全或周围建筑物安全，在主要街道上影响城市景观，影响城市重点工程建设或整体布局，污染城市环境，有碍消防，占用河道、渠道和公共绿地，破坏或影响文物保护和风景名胜区等建设行为。
不按规定办理验线手续的，按照前两款的规定予以处理。
第七十条　处理决定书明确不予办理产权确认的，房屋管理部门不得给予确权登记。
第七十一条　建设工程经验收合格投入使用后，未经原批准机关批准，改变使用性质和建筑面貌的，由城管执法主管部门责令其限期改正，并处以罚款。
第七十二条　凡不符合城市容貌标准的建（构）筑物或设施，由城管执法主管部门责令有关单位和个人限期改正或者拆除；逾期未改正或者未拆除的，经市人民政府批准，由城管执法主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。
第七十三条　以上各项罚款为单项工程土建总造价的5%至15%。被处以罚款的单位和个人应按行政处罚决定书规定时间缴纳罚款，逾期不缴的，从逾期之日起，每天按照罚款数额3%加处罚款。罚没收入按规定上缴财政。
违法建设当事人尚未完全执行行政处罚决定的，城市规划行政主管部门不得办理该当事人其他的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和规划验收等事项，直到行政处罚执行完毕。
第七十四条　建设工程竣工后，建设单位或个人不按规定移交工程档案（含地下管线档案）的，由城管执法主管部门责令改正，并处罚款。
第七十五条　经检查确认违反城市规划和本规定越权审批的，其审批文件无效，并由原审批部门或上一级主管部门撤销，造成经济损失的，由原审批部门承担经济赔偿责任。
第七十六条　对违反城市规划管理的单位和个人，城市规划行政主管部门可以作出如下处理：
（一）对房地产开发单位、设计单位、施工单位，提请其行政主管部门依法给予警告、罚款、降低其资质等级或取消资质的处分；
（二）对建设单位、设计单位、施工单位的有关责任人，提请其所在单位或其上级单位，给予行政处分。
第七十七条　使用暴力、威胁方法拒绝、阻碍城管执法主管部门工作人员执行公务，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。　
第七十八条　城市规划、城管执法等行政主管部门工作人员违反本规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。　

第九章　附　则
第七十九条　本规定所称建设工程，是指新建、改建、扩建各类永久性或临时性建（构）筑物等建筑工程和各类城市基础设施建设工程。
建筑工程，包括各类建（构）筑物，及其原状维修、改变立面（含外立面装修）等。
市政工程，包括：
（一）城市道路、广场、桥梁、隧道、涵渠、排水设施等市政设施工程；
（二）城市供水、供电、供气、供热、通信、公交站场、停车场（库）等公用事业设施工程；
（三）城市垃圾处理、污水处理等环卫环保设施工程；
（四）城市防洪、防火、人防等防灾设施工程；
（五）城市公园等园林绿化设施工程；
（六）城市港口、机场、铁路、公路等交通设施工程；
（七）其他设施工程。
重点建设地区，是指中心城区规划区以外，经市人民政府批准的由市城市规划行政主管部门直接参与规划、建设管理的规划区。
第八十条　本规定自2007年6月1日起施行。1998年12月22日颁布的《中山市城市规划管理规定》（中府〔1998〕120号）同时废止。
论对房地产特殊财产权的执行

黄奕新


对房地产的执行，狭义上仅指以房地产所有权为标的的强制执行，广义上也指就被执行人对第三人享有的在房地产上的其他各类特殊权益的执行。正是这些特殊类型的权益，使得对房地产的执行，遭遇种种争议，引发诸多疑难问题。本文尝试提炼房地产特殊财产权这一概念，探讨对其执行的程序和规则。
一、房地产特殊财产权的概念
被执行人拥有的财产权，不论物权、准物权、债权或无体财产权，凡具有财产价值的，均得为执行的标的。其中，被执行人所有之动产、不动产的所有权及其对第三人的金钱债权，则为典型的一般责任财产，强制执行法律一般明定其执行的方法。而其他具有经济价值而可交易的财产权，则为非典型的特殊责任财产，种类繁多，并随社会经济发展而日新月异，大陆法系强制执行法一般以“其他财产权”概括之， 例如股权或投资权益、有价证券、票据、单据、知识产权、电话租用权、买回权、共同共有权、公用设施收费权、交通运营权及其他各类可转让的行政特许权等，不一而足。
本文所谓房地产特殊财产权，是指以特定房地产为标的、具有财产价值、房屋所有权或国有土地使用权以外的其他权利。其内涵：(1)是特殊财产权的次下位概念。房地产特殊财产权是不动产特殊财产权的下位概念，是房地产开发、经营和交易领域中产生的不动产特殊财产权。而不动产特殊财产权又是强制执行法上特殊财产权的下位概念，是以不动产为标的的特殊财产权。(2)是一种权利，而非房地产本身。但国有土地使用权等不动产他项物权，与不动产不可分离，并有登记制度，与所有权极为近似，可准用不动产执行的规定，不属特殊财产权。(3)具有一定的对物性。虽非房地产本身，但与房地产不可分离。首先，必须以房地产为标的物。反之，例如“房地产开发项目”，尚未物化为土地使用权或房屋时，价值不确定，以其为对象的权利，不属房地产特殊财产权。其次，作为标的物的房地产原则上应当已经特定化。(4)具有财产性。本身不是金钱请求权，但可通过换价程序转变为现金，或者是换价程序的前提。(5)是一种期待权。执行时不必业已到期，附有条件尚未成就，或附有期限尚未届至，或被执行人尚须为对待给付的，也可供执行。
二、各类房地产特殊财产权的具体认定
(一)房地产特殊财产权的基本形态
经检索国内文献，似乎尚无发现有对房地产特殊财产权的基本形态，作出较为完整而准确地界定的。但这一问题，是下文具体认定房地产合作开发、商品房买卖中的特殊财产权，进而论述对其如何强制执行的立论基础。在此，笔者认为，房地产特殊财产权的基本形态主要有：
1、房地产物权移转请求权。主要指基于债权或物权得请求办理房屋所有权或国有土地使用权过户的权利。基于债权的，例如因买卖、转让、互易、赠与、拆迁安置等合同，房地产受让人给付对价后，得请求办理过户登记。过户登记前，房地产受让人并未取得物权， 但请求移转物权的权利本身仍具有一定的财产价值，属于特殊财产权。故若受让人作为被执行人时，执行法院不能直接对该房地产本身查封、拍卖，但得以该请求权为标的强制执行。基于物权的，例如出典人未依法依约行使回赎权时，典权人得请求移转典物的所有权。
2、房地产物权设定请求权。主要指基于债权或物权得请求在房地产上设定国有土地使用权或抵押权等他项物权并办理登记的权利。原因同“房地产物权移转请求权”。例如，依国有土地使用权出让合同，已全部缴纳了出让金的，有权请求土地主管部门办理土地使用权登记。又如，第三人为他人金钱债务供房地产作抵押，但尚未办理抵押登记的，债权人有权请求抵押人办理抵押登记。
3、房地产共同共有权。所有权具有整体性，一物之上，不得同时有数个所有权。在共有的情况下，共有各方的整体才是真正的所有权人。 故房地产共有权，也属房地产特殊财产权的范畴。但房地产共有权，有按份共有和共同共有之分。 前者如，2人以上共同出资购买或建造房地产，约定各自份额。后者如，基于合伙、婚姻、继承等公同关系而共有房地产。在按份共有时，“按份共有人按照其份额对共有的不动产或者动产享有占有、使用、收益和处分的权利”(物权草99)，“按份共有人可以转让其享有的共有的不动产或者动产份额”(物权草106)。而在共同共有时，“共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有占有、使用、收益和处分的权利” (物权草100) ，“各共同共有人之权利，及于共同共有物之全部”， 无所谓份额。故对房地产按份共有权份额的执行，有的法律规定准用不动产执行的规定(台强执102)，但对房地产共同共有权的执行，仍属对特殊财产权的执行。
4、房地产用益债权。主要指基于租赁、承包、借用等享有的使用、收益房地产的权利。例如，房屋承租权、商场承租权、酒店承包中涉及不动产部分的使用收益权等。又如，国有土地使用权除了依法出让、转让外，也可以租赁，承租人享有土地用益债权。集体土地虽不能像国有土地使用权那样出让、转让使用权，但可以由集体成员承包，这种承包权在物权化前，也属特殊财产权的范畴。此外，目前许多用地企业转向农村，以租赁、联营等各种形式，实际上取得集体土地的某种的使用收益的权利，如受法律和合同的保护，也当属特殊财产权的范畴。注意，房地产用益债权，如以当事人间的信任为基础的，应经出租人(或出包人、出借人)同意，方可强制拍卖；其次，部分房地产用益债权在一定条件下得对抗物权，如“买卖不破租赁”。
5、房地产担保物权。指房地产抵押权、建设工程法定抵押权(即工程款优先权)。但仅可随被担保之主债权而被执行。例如，被执行人对第三人有一笔金钱债权，第三人或他人提供房地产作抵押，当法院就被执行人对第三人的金钱债权执行时，可以同时就被执行人对抵押人的抵押权执行，抵押人对抵押权无异议的，查封、拍卖抵押不动产。
6、房地产占有返还请求权。指基于债权或物权得请求返还房地产的权利。基于债权的，例如因解除房地产转让、代管、租赁、承包、借用等合同而生的请求返还房地产的权利。基于物权的，例如土地或房屋为第三人无权占有（如强行侵占），所有权人得请求返还；又如典物的所有权人行使回赎权，得请求返还典物；再如继承人得向无权占有人请求返还遗产。注意：返还占有本身，并不能带来现金价值，但它是强制执行房地产物权的前提。例如，被执行人出租店屋，标的物已交付，承租人未依约足额支付租金，被执行人行使合同解除权。此时，房屋仍属被执行人所有，法院可查封、拍卖。但要使承租人交出房屋，还得就被执行人对于承租人的占有返还请求权为强制执行。
(二)房地产合作开发中的特殊财产权
由于土地供给和房地产开发秩序混乱等原因，房地产开发中，经常出现合作开发的情形。而合作双方对房地产各自拥有什么样的财产权，对强制执行意义重大。笔者分别从合作双方法律关系上，逐一分析。
1、法人型。即双方作为股东共同设立以特定项目为目的的房地产开发公司。以土地使用权入股的，约定折价，并移转登记到公司名下（有的未事先将土地使用权办理过户手续）。此时，房地产属“法人财产权”。当项目法人作为被执行人时，执行法院可以对房地产依关于不动产执行的规定执行之，当合作各方作为被执行人时，执行法院只能依股权执行的规定执行之。但：(1)合作一方以土地使用权入股，如果未将土地使用权变更登记到项目法人名下的，土地使用权仍属供地方，但项目法人对供地方享有移转土地使用权请求权。(2)合作各方依公司章程或决议，将特定房地产作为实物红利分配的，合作各方可行使股东红利分配请求权，对项目法人享有房地产物权移转请求权。(3)项目法人依法解散清算后，如有剩余房地产，决定以实物返还给股东的，合作各方则可行使股东剩余财产返还请求权，对该项目法人享有房地产物权移转请求权。
2、合伙型。即双方签订合伙协议，一方提供土地使用权(有的未将权属变更为双方共有)，另一方提供资金和技术，或者一方提供项目，另一方提供资金，或者双方都各自提供资金，以双方名义共同开发，各自分得特定房地产，其中需要向社会销售的，约定以共同名义、各自名义或一方名义销售。此时，房地产属“合伙财产”，未经分割，合作各方只享有共同共有权。当合作各方以一个合伙整体共同作为被执行人，执行法院可以直接对房地产依关于不动产执行的规定执行之。当合作各方单独作为被执行人或非因合伙事业成为共同被执行人时，执行法院只能对其享有的房地产共同共有权，依关于特殊财产执行的规定执行之。但，上述法人型的三种例外，亦类似存在。
3、隐名型。即以一方的名义开发，另一方约定分得特定房地产。其中，以供地方名义开发的，将约定的房屋及其土地使用权移转给供资方。以开发商名义开发，另一方提供土地使用权的，将约定的房屋移转给供地方，供地方将约定的土地使用权移转给开发商。以开发商名义开发，另一方提供资金的，开发商将约定的房地产移转给供资方，或者交由供资方预售而直接收得价款，或仍由开发商预售而由供资方收取价款。此时，合作双方的法律关系，是承揽、互易、隐名合伙还是买卖，颇有争议， 在此不作详述。然在强制执行程序上，富有意义的在于：(1)以土地使用权投资的，是否事先移转权属？笔者认为，未事先移转的，土地使用权仍归供地方，房屋竣工后，另一方有权请求移转约定分得房屋项下的土地使用权。(2)房屋的所有权在谁？新建房屋的所有权属于原始取得，原则上“谁建造谁取得”。但由于房地产开发中不规范的作法，立项批准书、土地使用权证、建设规划许可证、建筑施工许可证、预售许可证等上面体现的权利人可能不一致，给判断真正建造人带来困难。 对此，我国法律并无明文。现有物权法草案和司法解释，过于含糊。 笔者认为，已有所有权初始登记的以初始登记为准，无初始登记的以预售许可证为准，无预售许可证的以建筑施工许可证为准，最后再辅以建设工程规划许可证、土地使用权证、立项批准书、建设工程施工合同书等。在执行程序中，根据上述表面证据材料，即可初步确定新建房屋的原始取得人，相应地，合同约定另一方有权分得房屋的，另一方则享有对该房屋所有权的移转请求权。(3)约定分得的房屋是否对外公开预售？若合同约定，有权分得房屋的另一方有权以自己名义预售并直接收取价款，则这种“预售”，性质上应解释为是转让“房屋所有权移转请求权”，而非直接转让“房屋所有权”本身。若合同约定另一方有权分得房屋，但同时约定仍由开发商预售而由另一方监管价款并最终收取的，笔者认为，这时另一方的请求权仍属金钱债权，不属房地产特殊财产权。
(三)商品房买卖中的特殊财产权
商品房买卖，按房地产开发进度和买卖双方的合意程度，可分为四种形式。一是早期内部协议。即在符合预售许可条件前，甚至在房屋动工建造前，双方基于特殊的信任关系，达成特别协议，开发商将未来预期开发成功的房屋预先承诺出售给购买人，购买人支付定金或者部分乃至全部价款。开发商多为套取建设资金或炒作楼盘，购买人多为炒卖楼花，房屋套数较多，标的金额较大，与合作开发近似，但不干预开发事务。二是认购书。即在项目开盘时，双方签订格式认购书，就房屋买卖的有关事宜初步达成合意，并预交定金，约定双方将来正式签订预售合同，经开发商同意，购买人也可以转让认购书。开发商往往未取得预售许可，变相提前销售。三是预售合同。合同具备《商品房销售管理办法》第十六条规定的主要内容，购买人先支付定金，短期内登记备案后支付余款，并约定交房和过户期限。根据司法解释， 认购书内容符合预售合同要求的，得认为预售合同。四是现售合同。此时，开发商已将开发成功的房地产初始登记在自己名下，双方签约后短期内付款交房，并办理过户。此外，拆迁补偿安置协议，也是商品房买卖合同的特殊形式。商品房买卖中双方对房屋各自拥有什么样的财产权，对强制执行意义重大。笔者下文逐步分析。
首先，无论采取哪种法律形式，双方订立的合同，除非另有原因，真实意思表示应受法律保护，不因登记备案、预售许可等行政规制，而简单地否认其合同的效力。司法解释明文规定：“当事人以商品房预售合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。” 该解释虽然规定：出卖人未取得商品房预售许可证明，与买受人订立的商品房预售合同，应当认定无效。 但这仅是针对“预售合同”,从该解释上下文的旨意看，虽不认可“认购书”为“买卖合同”，但也承认其仍是一个独立的合同——预约合同。 而对“早期内部协议”，该解释尚未置可否。笔者认为，合同法的同理，“早期内部协议”也不失为一种独立的合同，只是不能适用预售合同或认购书的有关特别规定而已。
其次，无论采取哪种法律形式，只要房屋所有权未过户，开发商始终仍是原始取得人，买方对房屋的权利仅限于不同程度的期待债权，而非物权。即使预售备案登记，其性质上只是预告登记，而非物权登记。此时房屋尚未生成，未有“物”，何来“物权”？
第三，在上述四种法律形式中，买方对合同的履行预期，随着房屋开发的进度而加强；相应地，买方对房屋的请求权的受保护程度，应当越接近于物权。现行司法解释，倒是在一定条件下，已经承认商品房消费者对预购房的权利优先于工程款和抵押权，承认房屋被拆迁人有权优先取得补偿安置房屋。物权法草案第21条也规定，当事人约定买卖期房或者转让其他不动产物权，预告登记后，债务人未经债权人同意，不得处分该不动产。不过，笔者认为，这种优先权，性质上只是类似劳动债权、船舶优先权等特种债权而已。而且，从条文表述看，只是限制债务人的自由处分，未明确是否对抗第三人尤其是法院的强制执行。
综上，无论采用了何种法律形式，当开发商作为被执行人时，执行法院可以直接对房屋，以关于不动产执行的规定执行之。当购房人作为被执行人时，要区别对待。若仅是早期内部协议或认购书，购房人可以请求开发商继续履行合同，但却无权直接请求交付房屋或移转所有。若已是预售甚至现售合同，购房人则有权请求交付房屋并移转所有，如已备案登记，或消费者已交付全部或大部分款项，或属拆迁安置房屋的，这种请求权可被赋予某种优先性。
三、对房地产特殊财产权执行的程序
就被执行人对第三人享有的房地产特殊财产权的执行，现行法律未作明确规定。“到期债权”的执行，虽不限于金钱债权，但由于程序设计的先天缺陷，导致执行实践中多不予采用，而是直接采用裁定加协助执行通知的做法。这种做法，没有法律依据，且未充分保障第三人异议权。借鉴传统大陆法系的强制执行法，本文作如下设计：
(一)房地产特殊财产权扣押程序
所谓扣押，即禁止被执行人收取房地产或处分其权利，禁止第三人为有碍扣押效果的行为。扣押，与查封、冻结作用相同，只是语文上区别起见。
扣押的形式与内容。扣押，形式上可用裁定书。裁定的内容，要依被扣押特殊财产权的具体内容而定，通常含有四个禁令：一为禁止被执行人受领，如扣押房地产物权移转或设定请求权的则为禁止收受房地产或申请过户。二为禁止被执行人为其他处分，如让与、免除、抵销或者允许延期等是。三为禁止第三人履行，如扣押房地产占有返还请求权的则为禁止交付房地产。四为禁止第三人为其他处分，如扣押房地产共同共有权的则为禁止擅自转让或分割房地产等。但裁定书切不可把权利扣押表述为直接对不动产本身的查封。记载被扣押的财产权，须足使其特定或可得特定，以确定效力范围。还应记载第三人有权在法定期间内提出异议以及逾期未提出异议的法律后果。
扣押裁定的核发。应采当事人申请主义。发裁定前，应依申请人的陈述，调查该权利可否扣押。至权利是否存在，系实体上问题，本毋庸调查，亦不得以权利非真实为由驳回申请(台强执119)，但目前我国尚缺乏对第三人异议的法定救济途径，还得强调执行法院的前期调查工作。为防止被执行人及第三人逃避执行，发裁定前，不得讯问被执行人及第三人(日民执145、台强执9)。裁定书应送达于被执行人及第三人，如被执行人下落不明，得为公告送达。但如第三人下落不明时，笔者倾向于不宜公告送达，否则将剥夺其异议权。扣押裁定于分别送达被执行人或第三人时分别发生效力，但送达前已为扣押登记者，于登记时发生效力。已为送达后，应通知申请执行人，以便其申请强制换价。
扣押的登记。被扣押的房地产特殊财产权，如需登记方可达到扣押效果的，应将扣押裁定书附协助执行通知书送达登记机关，由登记机关相应登记。例如扣押房地产移转或设定请求权和房地产共有权等，土地或房屋行政主管机关应当在土地或房屋登记簿上登记扣押事由，限制物权自由处分或分割。这种登记，与旨在限制所有权的不动产查封登记，效果与手续上相同，只是登记事由相异。
(二)房地产特殊财产权换价程序
第三人未于法定期间内申明异议时，执行法院得因申请执行人之申请，进入强制换价程序。申请执行人逾期未申请的，应视为撤回申请，撤销扣押。
依权利执行方法。是指以被执行人对第三人享有的“房地产特殊财产权”本身为标的，经评估后予以拍卖、变卖或强制管理(程序上可参照不动产执行程序)，将所得价金，清偿申请执行人。当然，不排除在符合法定条件时，得直接裁定以“权利”抵债，由申请执行人取得被执行人对于第三人之权利人的地位，以求迅速结案。此种方法，适合于对房地产用益债权的执行，或者房地产短期内尚不具备变现能力的情形。
依不动产执行方法。就被执行人请求第三人移转或设定房地产物权的权利为执行时，得直接裁定将房地产物权移转或设定于被执行人并予查封，认为适当时，得命令第三人将该房地产交与法院占有，最后再依不动产执行的规定，予以拍卖或强制管理。当然，符合法定条件的，也可裁定以物抵债。
房地产共同共有权的特别方法。遗产、合伙财产、夫妻共有财产的共同共有权，人身关系存续中，原则上不能强制转让，共有财产非依法亦不得强制分割。 为此，传统大陆法系民法多特设规定。例如对于遗产，继承人得随时请求分割， 且通说认为继承人的债权人得代位行使这一请求权。 对于合伙财产，合伙人的份额被扣押的，该合伙人当然退伙。我国合伙企业法亦有类似规定。 退伙后，由申请执行人代位行使出资返还请求权及利益分配请求权，分割共有房地产后而为执行。至于登记在夫妻双方名下的共同共有房地产，除非婚姻关系终止，原则上不应强制分割，只能通过扣押共有权，无限期地限制其自由转让。不过，在我国，夫或妻一方的债务，无特别情形，均被推定为夫妻共同债务，故一般不会出现此种情形。
(三)第三人异议程序
第三人不承认被执行人的房地产特殊财产权之存在，或于数量有争议或有其他得对抗被执行人请求的事由时，应于接受执行法院命令后若干日内，向执行法院书面申明异议。执行法院应通知债权人。债权人认为第三人之异议不能成立的，得于收受前项通知后若干日内起诉第三人， 并应向执行法院提供已起诉证明并告知被执行人。被执行人亦否认其权利时，并得以被执行人为被告。被执行人也可以主动申请作为原告或被告参加诉讼。债权人未在法定期间内提供已起诉证明的，执行法院得依第三人的声请，撤销执行行为。
第三人未在法定期间内申明异议的，执行法院得因债权人的申请，进入上述换价程序。此时，第三人仍得以上述事由，另行向管辖法院提起异议之诉。但除非法院因必要情形或依声请定相当并确实的担保，执行不予中止。此外，被执行人对于第三人的房地产特殊财产权，已有生效判决、裁定或调解确定在案，第三人虽在法定期间内申明异议，但其异议事由已为上述判决、裁定和调解所否定的，视为未在法定期间内申明异议。
当然，在现行的法律框架下，我们只能在执行程序中，依靠扣押前的调查取证，扣押后的开庭听证，充分听取意见，注重实体审查，换价前合议，遇到重大疑难争议，告知当事人及时通过普通诉讼程序解决，诉讼终结前酌情予以暂缓换价等措施，尽量保障各方的合法权益。
(四)请求权冲突和执行程序竞合
对同一房地产，除了本案就被执行人对第三人房地产特殊财产权的执行程序，他案申请执行人也可能基于别的请求权，同时或先后申请强制执行，这就产生该优先执行哪个请求权的问题，强制执行法理论上称为“执行程序竞合”。
例如，甲开发商与乙国企合作开发房地产。乙国企提供划拨地，约定分得房屋，并过户土地使用权给甲。甲向丙银行贷款，以在建房屋(包括约定分给乙国企的部分房屋)抵押，后拖欠丁建筑公司工程款。陈某向甲开发商预购一套商品房(约定分给乙国企的，未被抵押)，交付全部房款，尚未备案。此外，陈某拖欠林某借款，乙国企拖欠戊贸易公司货款。戊贸易公司最先起诉乙国企，诉前预查封若干套约定分给乙的房屋(包括已预售陈某的那套)。乙国企诉请甲开发商交付约定分得的房屋并过户，林某诉请陈某还款，丙银行、丁建筑公司也分别诉请甲开发商还款。乙国企、陈某、甲开发商无其他财产可供执行，乙国企、陈某均愿以房偿债。
戊贸易公司、林某分别申请对房屋执行，正是就被执行人对于开发商的特殊财产权(这时是房屋所有权移转请求权)的执行。乙国企的请求权属于物之交付和物权移转行为请求权。丁建筑公司、丙银行的请求权是金钱债权，但有法定优先权或抵押权。这些执行程序存在竞合。在约定分给乙国企而被预售给陈某的那套房屋上，戊贸易公司与林某的程序竞合，二者又分别与丁建筑公司的程序竞合。乙国企与丙银行的程序，在被抵押的房屋上也产生竞合，二者又分别与丁建筑公司的程序竞合。乙国企还与林某的程序竞合。如果本案土地使用权未过户，冲突和竞合的情形将更加复杂。
如何解决执行程序竞合，其说有三：(1)执行法院无判断实体上权利关系孰优的权限，自应依申请的先后顺序处理。(2)应视非金钱请求权是否基于物权或是否依法有优先权而定；(3)原则上应依申请先后顺序处理，但申请执行在后者系基于物权或有依法有优先权的，应优先于申请在先的金钱请求权，我国现行司法解释采此说。 笔者也赞同第(3)说，因为法律上如有优先顺位明确规定的，执行程序自当直接适用，不必过份拘泥于审执分离原则。依此原理，上述系列执行案件，如无其他应予考虑变通的情节， 应当：(1)最优先实现林某的债权。裁定将陈某的预购房移转给陈某后予以拍卖，得款清偿林某，余款退还陈某。林某对陈某虽也只是金钱债权，但陈某对预购房却享有某种优先权。本案预售虽未备案登记，但陈某已支付全部价款，根据最高院司法解释，丁建筑公司的工程款优先权不得对抗陈某。戊贸易公司虽诉前预查封，但查封本不应产生优先权，这已为中国强制执行法草案所采纳。 (2)次优先实现丁建筑公司的债权。拍卖其他房屋，得款优先清偿丁公司。乙国企不是消费购房，其请求交付并过户房屋的权利，与金钱债权的顺位相同，不得对抗丁公司。戊贸易公司的预查封也是基于乙国企的请求权，同理。(3)再优先实现丙银行的抵押权。抵押权范围内的房屋，未被丁建筑公司申请拍卖的，予以拍卖，得款优先清偿丙银行；已被丁公司申请拍卖但有余款的，亦同。(4)依法实现工程款优先权和抵押权后，丁建筑公司、丙银行的债权如仍有剩余，与戊贸易公司、乙国企的请求权顺位相同，应依申请执行的先后顺序处理。本案戊贸易公司申请预查封在先，故预查封范围内的房屋，未被拍卖的，登记到乙国企名下后予以拍卖，得款清偿戊贸易公司，余款退还乙国企。(5)约定分给乙国企的房屋，未被上述执行的，应依丁建筑公司、丙银行和乙国企申请执行的先后顺序处理。乙国企未获房屋部分，得另行诉请甲开发商赔偿。