法律的界限
——从“暂缓起诉制度”的试行谈起

陈建彬 ARROWAA


[内容提要] 暂缓起诉制度的试行是为了保护未成年人的利益，这与我国刑事立法有关未成年人犯罪的原则要求并不矛盾，但其解决问题的方式在刑事立法的基本原则方面越出了法律的界限，而法律的界限是法治的基础。
[关键词] 暂缓起诉 基本原则和原则 法律的界限

司法改革的目标是司法独立，从而更好地实现法律所规定的公平和正义。如果说改革中的主诉检察官办案负责制和审判长负责制所涉及的仅仅是司法机关的内部工作制度，现在所试行的暂缓起诉制度则不仅关系到司法机关内部，而且涉及到社会利益和个人权利。在宪法、检察官法、法官法、人民检察院组织法、人民法院组织法没有修改的前提下，主诉检察官办案负责制和审判长负责制的实行已对法律提出挑战，在法律没有规定的情况下，涉及到社会利益和个人权利的暂缓起诉制度的实行，对于法律来说就不仅是一种挑战，它涉及到的是法律的界限问题，或者说司法，也就是法的执行是否有理由突破法律本身的界限。

一
暂缓起诉制度由武汉市江岸区人民检察院于2000年12月首先适用，（1）之后虽有学者反对，但在政府层面获得支持，并且推行到山东、长春、抚顺、南京、上海等地。在适用的方式上，各地并不完全相同。抚顺市人民检察院制定的《关于对青少年犯罪嫌疑人暂缓起诉的规定》，主要目的是对青少年犯罪嫌疑人中劣迹不深、危害不大的犯罪分子，贯彻“教育、感化、挽救”的方针，给其悔过自新的机会。暂缓起诉的，由犯罪嫌疑人的法定代理人或所在社区、学校、单位、妇联、共青团等组织提出建议或申请。暂缓起诉考验期最少不能低于３个月，最长不得超过１２个月。在考验期内，由申请暂缓起诉的单位负责进行帮教。对缓诉对象考验期满后，对确已悔改，不需要判处刑罚或者依照刑法规定应当免除刑罚的，应当作出不起诉决定。 在长春市朝阳区人民检察院针对五名需要参加高考的表少年犯罪嫌疑人做出的暂缓起诉的决定中，所适用的方法是取保侯审，在高考结束后是否被起诉，检察机关将另行研究确定。 有学者将暂缓起诉概括为附条件的不起诉或起诉犹豫，指检察机关根据法律的授权，在对法律规定的一定事项进行综合考虑之后，对罪该起诉的少年被告人作出暂时不起诉的处分，同时检察机关为少年被告人规定一定期限的考验期，视其表现，再决定是否起诉的一种制度。（2）如果以此为标准，上述暂缓起诉制度的实行明显不符合规定，因为没有法律的授权。
赞成暂缓起诉制度的一个理由是保护青少年，这确实与我国刑法对未成年犯实行教育为主，惩罚为辅，重在教育挽救和改造的方针相符。（3）刑法和刑诉法也以此为依据规定了对未成年人犯罪应当从轻或者减轻处罚、必须要有辩护人为其辩护、不适用死刑和不公开审理等制度。在这种情况下，问题的重点不是检察机关是否应当突破法律的界限，而是是否有权来突破法律的界限，应然和实然是问题的不同方面，司法和法律的关系应认真对待。

二
现代社会的法治，即使强调政治状况的不同，也决不能排除法治本身所具有的最大公约数的范围，如果忽视了这一点，那么将会失去法本身决不能妥协的、法学最后的堡垒——对人之为人的生活保障。（4）法治意味着在法律的界限内法律具有绝对的权威，法律是其自身的目的而不是手段，对于司法，也就是法的执行来说，必须以法律为依据，在法的界限内活动。否则，所谓的法治也只是人治的一种手段。
法律的界限决定了司法活动只能追求程序的公正而不是结果的公正。按照法治的要求，司法机关作为法律的执行机关，只能严格执行法律，从而实现法律所规定的正义，对于法律界限以外的，司法机关无权进行干涉。在通过立法为法律确定界限时，国家的大政方针和民间的惯例都可以成为法律的渊源，但并不能用诉诸法律的方法来满足政治的要求，也不能在法律没有授权的情况下，把体现政策作为司法的目的，更不能为实现某种道德性的目的，或为实现结果的公正而违背法律界限的基本要求。暂缓起诉制度试行的目的是为了保护未成年人的利益，但由于该制度实行的前提是未成年犯罪嫌疑人的行为已触犯法律，因而具有刑法所规定的“社会危害性”，这种“社会危害性”所侵犯的不仅是国家所代表的社会公共利益，而且还包括公民个人的人身权利和财产权利，如果说检察院可以代表国家，对应提起公诉的案件暂缓不起诉，那么，它在法理上无法代表公民个人，因而在保护犯罪嫌疑人的同时极有可能忽视了对被害人的保护，这有悖于法治的原则。并且对于有关属于自诉范围内的案件，检察机关是否有权对被害人的自诉权进行干涉，按现有的情况看，暂缓不起诉并没有适用于这一方面。这样造成的结果就是同属于未成年人犯罪的案件，情节严重的可能因公诉中和暂缓不起诉制度而不承担刑事责任，情节相对较轻的可能因为无法适用该制度而承担刑事责任，这明显违背作为法治基本要求的平等性原则。最终使司法过程既没得到程序上的公正，也没得到结果上的公正。
司法的过程是一个解释法律的过程，法律的界限决定了司法机关在解释法律时必须固守自己的疆界，将法律和政治程序隔离开来。（5）虽然说机械地解释法律、照搬法律的字面意义已不符合社会和法律的发展要求，但是法律的解释不能超越立法本身为法律确立的界限。暂缓起诉制度的目的虽然不违背我国刑法关于未成年人犯罪规定的原则，但在刑法和刑诉法将有关未成年人犯罪的特殊规定集中于量刑方面时，暂缓起诉制度却将其移到定罪方面，因为暂缓起诉制度的结果之一就是使按法律规定应追究刑事责任的犯罪嫌疑人而在未经审判的情况下不追究刑事责任。这不仅越出了有关刑事法律规定的界限，而且违背刑事立法的总目的，因为它在法律没有规定的情况下扩大了检察机关的起诉裁量权。修改后的刑诉法废除了免予起诉制度的目是为了贯彻罪行法定原则，缩小检察机关的起诉裁量权，而暂缓起诉制度从某种意义上说是免予起诉制度的恢复。武汉市江岸区人民检察院起诉科科长在接受采访时说虽然暂能动起诉制度现在法律没有规定，但符合《刑法》、《刑诉法》、《预防未成年人犯罪法》和最高人民检察院的有关精神，（6）问题是保护青少年只是刑事立法目的的一个方面，不仅不能与刑事立法的总原则相悖，而且在没有解释精神的内容为何的前提下以精神来适用法律，则增加了法律适用的任意性，使司法不仅超越了法律的界限，而且超过了自己的疆界。

三
在我国，司法机关包括法院和检察院，虽然立法权属于人大，但最高人民法院和最高人民检察院的司法解释也属于法律的范围，并且在各自的系统往往比法律发挥更大的作用。尽管如此，对于暂缓起诉制度，与之前的起源于浙江省的判前预测制度一样，都是由基层检察院提起，在之后的推行或试行中虽然得到肯定，但最高人民检察院并没有对此做出指导性规定，所造成的结果是各地所实行制度中的实际内容并不相同，从而可能使同样的案件在不同的地区可能会发生不同的结果。
暂缓起诉制度在基层首先提出与我国司法机关的管理体制有关。由于我国长期限以来行政和司法不分，对行政工作的创新要求也渗透到司法领域，但是法律的内容具有的稳定性，法律的程序具有固定性，创新不应是司法机关的任务。由于在现实生活中，基层确实面对有关方面对创新的压力，作为一种回应，便只能在维护公共利益，或者维护包括青少年在内的弱势群体利益的名义下越过法律的界限，从而实现所谓的创新。当此种价值取向被社会承认后，就在法律没有规定的情况上，为其自身的存在取得了正当性。从表面上看这是在法律的形式下进行，但其实质却是对法治的侵害，因为它损害的是法律的权威，最终也会对司法的独立性造成损害。
暂缓起诉制度所涉及的另外一个问题是在法律的界限内如何处理法律和社会公认价值的关系。现代社会中的法律已不仅仅是主权者的意志，法律在某些方面还是社会公认价值的体现。但由于法律具有稳定性，而社会公共价值却易随着社会改变而改变，如何协调两者之间的关系是法治面临的重要任务。对此问题的解决方法或是修改法律，或是通过判例来形成范例。对于暂缓起诉制度来说，它所涉及的不单单是社会公认价值的改变，因为保护青少年是一直是我国法律关注的内容，它所涉及的问题的核心是现有法律是否足以保护青少年的利益，或者说是否值得为保护青少年的利益而牺牲其它社会利益。暂缓起诉制度遇到反对并不是因为它的内容，也不是因为它的目的，因为即使我国现有法律规定不足以保护未成年人的利益，它解决问题的方式仍不符合法治的要求，在没有证据证明我国现有制度不足以保护未成年人的情况下，更应遵循法律所确定的界限，而这其中所涉及到的检察权的定位问题，则不是本文的讨论范围了。

注释：
（1） 有关暂缓执行的内容除另有说明外，资料来源于法律之星网站，在此对有关作者表示感谢。
（2） 樊崇义主编，《刑事诉讼法实施问题与对策研究》，中国人民公安大学出版社，2001年版，第659页。
（3） 胡康生等编，《中华人民共和国刑法释义》，法律出版社，1997年版，第23页。
（4） [韩]李在龙，《中国传统法思想与现代法治主义的法哲学根基》，收录于张中秋编，《中国法律形象的另一面》，法律出版社，2002年版，第58页。
（5） 冯象，《正义的蒙眼布》，《读书》，2002年第7期。
（6） 《长江日报》，2000年12月15日。资料来源于大洋网
本文发表于2003年第三期



国家教委


（三）1986－1989年发布的地方性教育法规、规章目录
国家教委


注：上列各项凡标有＊者，均为地方人大或人大常务委员会通过的地方性法规；其余未标记号的，均为人民政府发布的规章。

1986年发布的教育法规、规章目录
一 省、自治区、直辖市
北京市
实施《中华人民共和国义务教育法》办法 ＊
天津市
实施《中华人民共和国义务教育法》条例 ＊
河北省
普及义务教育条例 ＊
发展职业技术教育暂行条例 ＊
山西省
实施《中华人民共和国义务教育法》的办法 ＊
内蒙古自治区
征收教育费附加的暂行办法
筹措农村牧区学校办学经费的暂行办法
辽宁省
普及九年制义务教育条例 ＊
黑龙江省
实施《中华人民共和国义务教育法》条例 ＊
上海市
关于贯彻国务院《征收教育费附加的暂行规定》的实施办法
普及义务教育条例实施细则
江苏省
幼儿教育暂行条例 ＊
幼儿教育暂行条例实施办法
实施《中华人民共和国义务教育法》办法 ＊
福建省
普通教育事业分级管理的暂行规定
江西省
实施九年制义务教育条例 ＊
山东省
实施《中华人民共和国义务教育法》办法 ＊
河南省
义务教育实施办法 ＊
湖北省
义务教育实施办法 ＊
广东省
普及九年制义务教育实施办法 ＊
关于城市、农村征收教育费附加的有关规定
高等学校毕业生分配工作的有关规定
四川省
义务教育实施条例 ＊
关于建立合格稳定的中小学教师队伍的暂行规定
贵州省
职业技术教育暂行条例 ＊
云南省
实施《中华人民共和国义务教育法》办法 ＊
甘肃省
扫除文盲试行条例
保护学校校园、校产若干规定 ＊
青海省
扫除文盲标准及检查验收试行办法
宁夏回族自治区
普及初等义务教育暂行条例 ＊
征收教育费附加的实施办法
高等学校毕业生见习试用暂行办法
新疆维吾尔自治区
扫除文盲条例 ＊
二 省、自治区人民政府所在地的市
成都市
基础教育分级管理暂行办法
加强城郊结合部管理工作方案
关于中小学在职教师外出兼课管理暂行规定
武汉市
实施九年制义务教育规定
广州市
开办各类学校审批程序的暂行规定
石家庄市
普及义务教育实施办法 ＊
哈尔滨市
九年制义务教育实施方案
三 国务院批准的较大的市
鞍山市
社会力量办学管理办法
大连市
关于从城镇住宅建设投资中提取2％用于中小学教师住宅建设的实施办法
青岛市
关于贯彻执行《山东省社会力量办学暂行办法》的补充规定
重庆市
关于巩固普及小学教育成果的基本要求
征收教育费附加实施办法
普及小学教育复查验收细则
关于社会力量办初、中等文化和职业技术教育的试行条例
关于教师到外单位兼课的暂行规定

1987年发布的教育法规、规章目录
一 省、自治区、直辖市
天津市
社会力量办学管理暂行办法
河北省
发展职业技术教育实施办法（试行）
辽宁省
职业技术教育条例 ＊
基础教育分级管理暂行规定
吉林省
义务教育条例 ＊
上海市
职业技术教育暂行条例 ＊
青少年保护条例 ＊
江苏省
中等职业技术教育条例 ＊
安徽省
实施《中华人民共和国义务教育法》办法 ＊
中小学校办学条件基本标准
普通教育财务管理暂行办法
江西省
贯彻国务院《高等教育管理职责暂行规定》实施细则
山东省
中等职业技术教育条例 ＊
河南省
乡（镇）开征教育事业费附加试行办法
征收教育费附加实施办法
湖北省
关于发展职业技术教育若干问题的规定
贵州省
实施《中华人民共和国义务教育法》暂行条例 ＊
扫除文盲条例 ＊
青海省
扫除文盲暂行条例 ＊
社会力量办学管理暂行办法
宁夏回族自治区
全日制中学学生学籍管理暂行规定
二 省、自治区人民政府所在地的市
沈阳市
从城镇住宅建设面积中提取2％用于中小学教师住房的实施办法
托幼工作暂行规定
征收教育费附加补充规定
乡（镇）村扶持中小学举办校办工厂、农（林）场有关问题暂行规定
哈尔滨市
社会力量办学管理办法
成人教育工作若干规定
南京市
中小学校长负责制暂行办法
施行九年制义务教育规定
征收农村教育事业费附加暂行办法
合肥市
关于城市中小学、幼儿园规划建设若干问题的暂行规定
关于发展校办企业的若干暂行规定
普及九年制义务教育实施规则
武汉市
关于兴建住宅配套教育设施的规定
关于保护校舍、场地暂行规定
广州市
社会力量办学管理暂行规定
保护中小学生暂行规定
西安市
普及九年制义务教育实施方案
兰州市
关于社会力量办学的暂行规定
银川市
中小学勤工俭学管理暂行办法
乌鲁木齐市
中小学、职业学校（班）招生、学籍实行统一管理的决定
三 国务院批准的较大的市
大同市
关于实施义务教育法若干问题的细则
抚顺市
发展职业中学教育若干问题暂行规定
吉林市
“七五”期间九年制义务教育实施方案 ＊
无锡市
实施《中华人民共和国义务教育法》若干问题暂行规定
重庆市
中小学水平基础评价试行办法
幼儿园办园水平和教育质量评估标准及办法

1988年发布的教育法规、规章目录
一 省、自治区、直辖市
北京市
未成年人保护条例 ＊
关于进一步支持中小学校校办企业发展的若干规定
天津市
农村地区实现小学义务教育的基本要求
农村地区实施和实现初中阶段义务教育的基本要求
区（县）乡（镇）人民政府领导和管理基础教育暂行规定
山西省
职业技术教育条例 ＊
内蒙古自治区
实施《中华人民共和国义务教育法》办法 ＊
吉林省
高等教育管理暂行办法
个体幼儿园管理办法
上海市
职工教育条例 ＊
普通高等学校学生校外实习暂行规定
河南省
扫除文盲实施办法
社会力量办学管理办法
陕西省
农村教育费附加征收办法
甘肃省
乡（镇）教育管理委员会工作暂行规定
《社会力量办学若干暂行规定》实施办法
青海省
实施《中华人民共和国义务教育法》办法 ＊
关于基础教育领导管理体制的暂行规定
新疆维吾尔自治区
义务教育实施办法 ＊
二 省、自治区人民政府所在地的市
太原市
中等职业技术教育条例 ＊
关于严格控制中小学生流失的规定
关于解决中小学建设资金的若干规定
沈阳市
职工学校管理暂行规定
长春市
关于进一步发展勤工俭学的规定
南京市
关于进一步扶持和发展勤工俭学的规定
福州市
实施《义务教育法》细则 ＊
南昌市
校长负责制暂行规定
济南市
关于收取教育设施配套建设费的规定
广州市
农村征收教育费附加暂行办法
成都市
保障适龄儿童、少年接受义务教育权利的规定 ＊
西安市
普及九年制义务教育实施办法
兰州市
农村教育分级管理暂行办法
西宁市
保护学校环境、维护教学秩序的暂行规定 ＊
三 国务院批准的较大的市
唐山市
关于多渠道筹资办学的几项规定

1989年发布的教育法规、规章目录
一 省、自治区、直辖市
天津市
中等师范学校、职业高中、全日制中小学教职工编制标准暂行规定
内蒙古自治区
实施《中华人民共和国义务教育法》办法
未成年人保护条例 ＊
一九八九年各类成人高校招生规定
黑龙江省
保护未成年人条例 ＊
社会力量办学管理暂行规定
上海市
社会力量办学管理办法
中小学教师进修规定
广东省
青少年保护条例 ＊
自学考试实施细则 ＊
普通教育督导工作暂行规定
云南省
职业技术教育条例 ＊
实施小学阶段义务教育必备办学条件的标准
实施初中阶段义务教育必备办学条件的标准
西藏自治区
教师管理暂行规定
陕西省
关于对不按时送适龄儿童接受义务教育和招收童工的处罚办法
农村教育费附加征收暂行办法
青海省
扫除文盲条例实施细则
基础教育管理体制暂行规定
农村、牧区征收教育费附加实施办法
宁夏回族自治区
扫除文盲工作实施办法
关于征收农村教育事业费附加的规定
二 省、自治区人民政府所在地的市
太原市
全民所有制企业职工教育条例 ＊
哈尔滨市
区县（市）政府教育工作评估标准
中小学教师退休后发给生活补贴费的暂行办法
杭州市
社会力量办学管理办法
南昌市
校园校舍规划建设和管理暂行规定
征收教育附加费若干问题的暂行规定
广州市
职工教育管理条例 ＊
西安市
关于加强基础教育的决议 ＊
三 国务院批准的较大的市
齐齐哈尔市
个体幼儿园管理暂行规定
抚顺市
关于加强幼儿教育工作的规定
关于严格控制中小学生辍学的暂行规定
鞍山市
关于严格控制中小学辍学的决定
青岛市
城市中小学校校舍场地管理办法 ＊
无锡市
关于无锡市乡（镇）依法宣布实施九年制义务教育的程序
淮南市
筹措义务教育经费暂行办法 ＊
重庆市
控制中小学生流失的暂行办法



1989年1月1日