江苏省人民代表大会常务委员会关于促进农作物秸秆综合利用的决定
江苏省人大常委会
江苏省人民代表大会常务委员会关于促进农作物秸秆综合利用的决定
江苏省第十一届人民代表大会常务委员会
公 告
第13号
《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进农作物秸秆综合利用的决定》已由江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议于2009年5月20日通过，现予公布，自2009年6月1日起施行。
2009年5月20日
江苏省人民代表大会常务委员会
关于促进农作物秸秆综合利用的决定
（2009年5月20日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议通过）
为了加快推进农作物秸秆（以下简称秸秆）综合利用，促进资源节约，保护生态环境，维护公共安全，根据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国循环经济促进法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律，结合本省实际，作出如下决定：
一、地方各级人民政府是推进秸秆综合利用和秸秆禁烧工作的责任主体，应当把秸秆综合利用作为推进节能减排、发展循环经济、促进生态文明建设的一项工作内容，纳入政府目标管理责任制，制定、落实有利于秸秆综合利用的财政、投资、税费、价格等政策，加快推进秸秆综合利用。到2012年底，基本建立秸秆收集体系，基本形成布局合理、多元利用的秸秆综合利用产业化格局，全面禁止露天焚烧秸秆。
二、县级以上地方人民政府建立由发展和改革、农业、农机、经贸、环境保护、财政、科技、公安、交通等部门参加的协调机制，有关部门应当按照各自职责分工，密切配合，共同做好秸秆综合利用和秸秆禁烧工作。
三、发展和改革部门应当会同农业、农机部门组织编制秸秆综合利用规划，根据本地区秸秆资源情况和利用现状，合理确定秸秆用作肥料、燃料、饲料、食用菌基料和工业原料等不同用途的发展目标，统筹考虑秸秆综合利用项目和产业布局。秸秆综合利用规划应当报本级人民政府批准。
省秸秆综合利用规划应当在本决定通过之日起六个月内报省人民政府批准实施。
四、大力推广秸秆机械化还田。到2012年底，全省稻麦秸秆机械化全量还田面积须占总面积的百分之三十五以上。省人民政府应当将年度稻麦秸秆机械化全量还田目标分解落实到设区的市、县（市）人民政府。
农机部门应当研究制定秸秆还田作业标准，并监督执行。
五、鼓励利用秸秆生物气化（沼气）、热解气化、固化成型及炭化等技术发展生物质能，合理安排利用秸秆发电项目；扶持发展以秸秆为原料的人造板材、包装材料等产品生产和秸秆编织业；鼓励养殖场（户）和饲料企业利用秸秆生产饲料；支持发展以秸秆为基料的食用菌生产。
六、鼓励、支持高等院校、科研单位和企业开展秸秆综合利用技术与设备的研究开发。
农业、科技、农机等部门应当优先安排资金，重点支持秸秆综合利用技术与设备的研究开发项目；大力推广秸秆综合利用技术，加强秸秆综合利用技术培训，建立秸秆综合利用科技示范基地，提高农民综合利用秸秆的技能水平。
七、财政部门应当加大对秸秆综合利用的支持力度，将秸秆综合利用资金列入财政预算，对秸秆还田、秸秆气化、固化成型等资源化利用给予适当补助。
省财政应当将秸秆还田、打捆、青贮等机具纳入农业机械购置补贴范围，并对秸秆机械化还田作业给予补贴。秸秆机械化还田作业补贴的具体办法，由省财政和农机部门根据年度稻麦秸秆机械化全量还田目标制定。
对利用秸秆发电、加工板材等综合利用秸秆的企业，税务等有关部门应当根据秸秆实际利用量，按照国家有关规定落实税收、电价补贴等优惠政策。
金融机构应当对秸秆综合利用项目给予信贷支持。
八、县（市、区）和乡（镇）人民政府应当积极发展秸秆综合利用服务组织，建立和完善秸秆收集、贮运和利用服务体系，采取补贴等措施支持农民专业合作组织和农民经纪人等开展秸秆收集、贮运和综合利用服务。
九、任何单位和个人不得在下列区域内露天焚烧秸秆：
（一）南京市的行政区域，其他设区的市的城市建成区周围三十公里范围内，以及不设区的市和县人民政府所在地的镇的建成区周围五公里范围内；
（二）机场周边二十公里范围内；
（三）高速公路及国道、省道和铁路两侧五公里范围内；
（四）设区的市、县（市）人民政府根据本地实际划定的其他区域。
禁止露天焚烧秸秆的具体区域范围由设区的市、县（市）人民政府向社会公布。
设区的市、县（市）人民政府应当根据本行政区域秸秆综合利用情况，逐步扩大禁止露天焚烧秸秆的区域范围，到2012年底实行全行政区域禁止露天焚烧秸秆。
十、任何单位和个人不得将秸秆弃置于河道、湖泊、水库、沟渠等水体内。
十一、地方各级人民政府及其有关部门应当加大秸秆综合利用和禁止露天焚烧秸秆、禁止弃置秸秆污染水体的宣传教育力度，增强公众综合利用秸秆和保护环境的自觉性。
十二、环境保护行政主管部门会同农业、城市管理行政执法等部门负责对露天焚烧秸秆和弃置秸秆污染水体的监督管理，加大实时监测和执法力度。
乡（镇）人民政府和农村基层组织应当加强巡查，及时制止露天焚烧秸秆和弃置秸秆污染水体的行为。
十三、违反本决定露天焚烧秸秆的，由环境保护行政主管部门责令停止违法行为；情节严重的，可以处以五十元以上二百元以下罚款。
违反本决定将秸秆弃置于河道、湖泊、水库、沟渠等水体内的，由环境保护行政主管部门责令限期清除，情节严重的，可以处以五十元以上二百元以下罚款；阻碍行洪或者侵占航道的，由水行政主管部门或者航道管理机构依法给予处罚。
根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，经国务院或者省人民政府批准，在城市管理领域实行相对集中行政处罚权的设区的市、县（市），可以由城市管理行政执法部门实施本条规定的行政处罚。
违反本决定露天焚烧秸秆或者将秸秆弃置于河道、湖泊、水库、沟渠等水体内，造成他人人身伤亡或者财产损失的，应当依法给予赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
十四、地方各级人民政府应当建立秸秆综合利用及秸秆禁烧工作奖惩制度，对工作成绩突出的单位和个人给予表彰和奖励；对工作不力、造成严重后果的相关责任人给予行政处分。
十五、本决定自2009年6月1日起施行。
关于《关于促进农作物秸秆
综合利用的决定(草案)》的说明
省农林厅厅长 吴沛良
主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府的委托，现就《关于促进农作物秸秆综合利
用的决定(草案)》(以下简称《决定(草案)》)，作如下说明：
一、立法的必要性
我省是农业大省，农作物秸秆资源丰富，年产量达4000万吨，主要用在农业、能源、加工三个方面，利用量分别占总产量的34%、23%和4%。由于大量的秸秆资源还没有得到充分利用，相当一部分秸秆被露天焚烧或者随意遗弃，不仅浪费了资源，而且造成了环境污染，影响农业生产和交通安全，危害人民群众生命财产安全。秸秆的综合利用已经成为社会关注的焦点和热点。近年来，国家和省对秸秆综合利用工作都十分重视，并制定了相关的扶持政策。全省各地都将秸秆综合利用作为新农村建设和农村环境综合整治的重要内容，进行了积极探索和实践，取得了一定的经济效益和社会效益。但是，在推进秸秆综合利用的过程中，仍然存在一些问题：一是虽然秸秆综合利用的途径很多，但技术成熟的较少。能够推广的秸秆综合利用项目少，市场吸纳消化秸秆用量低。二是秸秆收集处理既困难又费时，回收及运输成本高，易亏损。三是秸秆机械化还田的机械不足，且成本较高。目前，要满足稻麦轮作区还田的需要，全省尚缺2万多台套秸秆还田机械。实行秸秆机械还田，农民的耕作成本每亩要增加25元左右。四是部分农户不理解、怕麻烦，宁愿一烧了之。
农作物秸秆是非常好的生物质资源，如能充分利用，将为解决能源短缺问题提供一个新的途径。生物质资源是仅次于煤炭、石油和天然气，居于世界能源消费总量第四位的能源，在整个能源系统中占有重要地位。目前，生物质能技术的研究与开发已成为重大热门课题之一，受到世界各国政府与科学家的关注。我省是经济发达省份之一，面临着经济增长和环境保护的双重压力。改变能源生产和消费方式，开发利用秸秆等生物质能非常必要，对促进我省国民经济发展和建设资源节约型社会具有重大意义。同时，秸秆综合利用将农业粮经饲三元结构，拓展成粮经饲能材五元结构，能够极大地提升农业水平，使农业直接跨进工业门槛，实现农村加工企业的兴起，促进农业增效、农民增收，有利于加快社会主义新农村建设的步伐。因此，通过地方立法为秸秆综合利用工作提供法律保障是必要的。
二、《决定(草案)》的起草过程
省人大常委会将《关于促进农作物秸秆综合利用的决定》列入2009年立法计划以后，省农林厅牵头成立了由省发展和改革、财政、环保、农机等部门参加的立法起草小组。2008年12月初，起草小组收集立法材料，开展立法调研，迅速形成了《决定(草案)》(初稿)。经广泛征求意见，反复修改后，形成《决定(草案)》(送审稿)，并于2009年1月7日报送省政府。省政府法制办经初步修改后，书面征求了省发展和改革、财政、环保、科技、农机等部门以及13个设区的市政府和4个县(市)政府的意见，并根据有关法律、行政法规，结合我省实际，对《决定(草案)》(送审稿)进行了多次修改。2月10日，省政府法制办专题召开座谈会，再一次征求省相关部门的意见。2月11至13日，省政府法制办还会同省农林厅、农机局赴江宁、江阴、如皋等地进行调研，到秸秆燃气供应站、秸秆机械化还田现场实地考察，并在如皋市召开了由当地有关部门和全省部分县级农业、农机部门以及政府法制机构代表参加的座谈会。在此基础上，进一步完善了有关条款，形成《决定(草案)》(修改送审稿)，报送省政府。2月25日，省政府法制办认真研究了省人大《关于农作物秸秆综合利用立法的几点建议》，并对相关条文进行了修改和完善。2009年2月27日，省政府第27次常务会议讨论通过了《决定(草案)》，现提请省人大常委会审议。
三、需要说明的几个问题
(一)关于秸秆综合利用的方式和目标
秸秆综合利用的途径很多，如秸秆机械化还田、秸秆生物腐熟还田、养畜过腹还田、秸秆能源化利用、新型耕作农艺、秸秆培育食用菌、秸秆工业原料开发等，但就大范围实际应用而言，现阶段技术相对比较成熟又经济实用的利用方式是秸秆机械化还田，而且秸秆用量也比较大，其他技术目前普遍处于实验攻关、试点、示范、技术提升阶段，离大规模推广使用尚有距离。所以，《决定(草案)》第五条规定农业、科技、农机等部门应当大力推广秸秆机械化还田秸秆肥料、能源化利用、饲料、食用菌开发利用、秸秆工业原料开发等多种形式的综合利用技术，为秸秆综合利用提供技术支持。农机部门应当加大秸秆机械化还田推广力度，研究制定秸秆还田作业标准，并监督执行。
国务院办公厅《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》(国办发〔2008〕105号)要求“力争到2015年，基本建立秸秆收集体系，基本形成布局合理、多元利用的秸秆综合利用产业化格局，秸秆综合利用率超过80％”。根据我省实际情况，《决定(草案)》第二条要求我省比国家确定的时间提前3年达到秸秆综合利用的目标，即“到2012年，基本建立秸秆收集体系，形成布局合理、多元利用的秸秆综合利用产业化格局，基本杜绝露天焚烧秸秆现象。”
(二)关于政府及其有关部门的职责
国务院办公厅《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》(国办发〔2008〕105号)明确规定，地方各级人民政府是推进秸秆综合利用和秸秆禁烧工作的责任主体，要把秸秆综合利用和禁烧作为推进节能减排、发展循环经济、促进农村生态文明建设的一项工作内容，摆上重要议事日程。同时指出，要加强部门分工协作，建立由发展改革部门会同农业部门牵头、各有关部门参加的协调机制，并明确了各部门在推进秸秆综合利用工作中的职责。据此，《决定(草案)》第一条规定，地方各级人民政府是推进秸秆综合利用和秸秆焚烧工作的责任主体，应当把秸秆综合利用纳入地方各级人民政府目标管理责任制。第二条规定了地方各级人民政府的具体职责。第三条要求县级以上地方人民政府建立由发展和改革、农业、农机、环保、财政、科技、公安、交通等部门参加的协调机制。第四条、第五条、第六条明确了省发展和改革、农业、科技、农机、财政等部门推进秸秆综合利用的职责。第八条规定了环保等部门秸秆禁烧的监管职责。
在调研过程中，一些地方反映，随着我省城市化进程的加快，不少秸秆焚烧的区域都已处在城市管理的范围。同时根据《行政处罚法》的规定，经国务院或者省人民政府批准，我省已在38个市(县)城市管理领域实行了相对集中行政处罚权。这些地方有关禁止秸秆焚烧的监管工作很多实际上也都由城市管理行政执法部门承担。因此，《决定(草案)》第十条第二款规定：“根据《行政处罚法》的规定，经国务院或者省人民政府批准，已经在城市管理领域实行相对集中行政处罚权的市(县)，可以由城市管理行政执法部门行使上述处罚权。”
当前，秸秆综合利用需要地方各级政府通过多种方式加以引导和扶持。带有引导性的政府扶持和补贴是促进秸秆综合利用可持续发展的必要措施。而最直接有效的方式就是加大财政投入。《决定(草案)》第二条规定，地方各级人民政府应当发挥财政、投资、税收、价格等政策的引导和调控作用，加快推进秸秆综合利用。第六条第一款要求财政部门加大对秸秆综合利用的支持力度，将秸秆综合利用资金列入财政预算，对秸秆还田、秸秆气化、固化成型等资源化利用给予适当补助。第二款规定省财政应当将秸秆还田、打捆、青贮等机具逐步纳入农业机械购置补贴范围，并对秸秆机械化还田作业给予补贴。设区的市和县(市、区)财政应当结合本地实际，安排专项资金，支持秸秆综合利用。为了进一步落实国家对综合利用秸秆企业的优惠政策，第六条第三款规定：“对利用秸秆发电、加工板材等综合利用秸秆的企业，根据秸秆实际利用量，按照国家有关规定落实税收、电价补贴等优惠政策。”
(三)关于秸秆禁烧及重点监管区
由于秸秆没有能够得到有效利用，因此，每到夏秋农忙季节，焚烧和丢弃秸秆现象日益严重。天空中烟雾弥漫，造成飞机无法安全降落、高速公路交通事故频发；空气质量下降，城乡居民呼吸道疾病增加；财产被烧毁，甚至发生人身伤亡事故等等，对人民群众的生命财产安全、社会和谐稳定构成了严重威胁。2008年4月，国家环保部、农业部下发的《关于进一步加强秸秆禁烧工作的通知》(环发〔2008〕22号)将各直辖市、省会城市以及副省级城市所辖区域全部列入禁烧范围。在奥运期间，江苏、北京、河南等9个省份作为重点禁烧区域，实行全面禁烧。我省区域狭小、经济发达，全面禁烧秸秆是有条件的，也是可行的。因此，《决定(草案)》第七条规定，任何单位和个人不得露天焚烧秸秆；不得将秸秆弃置于河道、湖泊、水库、沟渠内。为了确保重点区域的安全，第八条第二款还划定了秸秆禁烧的重点监管区域。
此外，由于秸秆禁烧的区域是广大农村，仅仅依靠环保等部门的监管是不够的，必须多管齐下，充分发挥乡(镇)人民政府和农村基层组织的作用，同时加大对公众的宣传力度，提高他们不露天焚烧秸秆的自觉性。因此，《决定(草案)》第九条要求地方各级人民政府及其有关部门应当加大秸秆综合利用及秸秆禁烧的宣传教育力度，提高公众综合利用秸秆和不露天焚烧秸秆的自觉性。乡(镇)人民政府和农村基层组织应当加强对秸秆禁烧工作的巡查，及时制止焚烧秸秆的行为。
以上说明连同《决定(草案)》，请予审议。
关于《关于促进农作物秸秆综合利用
的决定（草案）》审查意见的报告
——2009年3月25日在省十一届人大常委会第八次会议上
省人大常委会农业和农村工作委员会
各位委员：
受主任会议委托，我委对省人民政府提请省人大常委会审议的《关于促进农作物秸秆综合利用的决定（草案）》（以下简称《决定（草案）》）进行了审查，现将审查意见报告如下：
我省是农业大省，农作物秸秆年产量达4000万吨左右。随着农村能源使用多样化、农民住房草改瓦和大型牲畜饲养量的下降，农作物秸秆剩余日渐增多，秸秆露天焚烧或者随意丢弃现象越来越严重，既浪费了资源，又污染了环境，既威胁交通安全，又危害人民群众身体健康。近年来，省人代会上不少代表联名提出议案，要求尽快对促进农作物秸秆综合利用进行地方立法，进一步规范政府行为，加大促进农作物秸秆综合利用的力度，杜绝秸秆焚烧现象。因此，根据国家有关法律、行政法规的规定，制定促进农作物秸秆综合利用的决定是十分必要的。
在《决定（草案）》起草过程中，省政府及有关部门做了大量工作，我委也提前介入。今年2月中旬，在省人大常委会丁解民副主任带领下，邀请了部分省人大常委会委员和代表，赴有关市、县就农作物秸秆综合利用情况进行了专题调研，并提出了起草《决定（草案）》的几点建议。省政府领导作了批示，法制办吸收了其中部分建议。《决定（草案）》提交省人大常委会后，我委会同省人大常委会法工委进行了多次研究。3月20日，召开了农委全体会议，对《决定（草案）》进行了讨论。我委认为，省政府提请省人大常委会审议的《决定（草案）》总体上是好的，内容基本可行；同时，为增强《决定（草案）》的操作性，提出如下修改意见：
一、明确秸秆综合利用规划编制完成时间
秸秆综合利用规划是指导秸秆综合利用的依据，《决定（草案）》第四条对组织编制秸秆综合利用规划作出了规定，但没有时间要求。为了保证秸秆综合利用规划及时出台，便于各地根据当地实际贯彻落实，建议在规划编制完成时间上作出要求。在《决定（草案）》第四条增加一款：“省秸秆综合利用规划于本决定通过之日起一年内编制并报省人民政府批准后实施。”
二、突出秸秆综合利用的重点，强化目标要求
目前秸秆综合利用的途径很多，但就大范围实际应用而言，技术相对比较成熟而又经济实用的利用方式是秸秆机械化还田。其他技术有的成本过高，有的仍处在实验攻关、试验、示范阶段，离大规模推广使用尚有一定距离。国外通常的做法，也是以秸秆直接还田为主。因此，在《决定（草案）》中应突出秸秆综合利用的重点是稻麦秸秆机械化还田。省政府办公厅早在苏政办发〔2000〕46号文《江苏省政府办公厅转发省农机局关于进一步推进农作物秸秆机械化还田和禁烧工作的意见的通知》中就规定，“到2005年全省的各类秸秆还田机械推广到1.8万台，实现每年2000万吨农作物秸秆机械化还田”，在国务院办公厅2008年《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》中也提出“力争到2015年，秸秆综合利用率超过80%”。《决定（草案）》第二条提出了“到2012年，基本建立秸秆收集体系，形成布局合理、多元利用的秸秆综合利用产业化格局，基本杜绝露天焚烧秸秆现象”。为了将秸秆综合利用的重点落到实处，建议增加一条：“大力推广秸秆机械化还田，到2012年底，全省稻麦秸秆机械化全量还田面积达到35%；到2015年底达到50%。省人民政府应当制定年度稻麦秸秆机械化还田目标，并分解落实到设区的市、县（市）人民政府。”
三、关于全面禁烧与重点监管区域
《决定（草案）》第七条规定“任何单位和个人不得露天焚烧秸秆”，而《决定（草案）》第八条第二款又规定了秸秆禁烧重点监管区域，并且重点监管区域相当广泛，仅剩苏北五市的少部分地区没有列入，这样规定一是重复，二是容易引起误解。因此，建议删除第八条第二款。
四、建议本决定自2009年5月20日起施行。
此外，《决定（草案）》中还有一些文字表述也需进一步斟酌。建议本次会议审议修改后通过。
以上报告，请予审议。
关于《关于促进农作物秸秆综合利用的决定
（草案）》审议结果的报告
——2009年5月18日在省十一届人大常委会第九次会议上
省人大法制委员会主任委员 丁巧仁
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
省十一届人大常委会第八次会议对《关于促进农作物秸秆综合利用的决定（草案）》（以下简称草案）进行了初次审议。委员们认为，为了切实防止露天焚烧秸秆对大气环境的污染，保护生态环境和人民群众身体健康，维护航空和道路交通等公共安全，加快农作物秸秆综合利用，促进资源节约，作出本决定是必要的。同时，委员们也提出了一些修改意见和建议。会后，省人大常委会法制工作委员会书面征求了有关市、县人大常委会和立法咨询专家、人大代表的意见，并会同省人大常委会农委和省农林厅、省环保厅到泰州、无锡进行调研，听取了基层政府及其有关部门的意见。4月28日，法工委、农委还专门听取了省政府有关领导和有关部门对修改方案的意见。5月4日，省人大法制委员会召开全体会议，根据常委会组成人员的审议意见和有关方面的意见，对草案进行了审议。现将审议结果报告如下：
一、有的委员、有的市县提出，草案第一条、第二条都是关于政府责任的规定，建议将两条合并表述。有的部门提出，从目前情况看，形成布局合理，多元利用的秸秆综合利用产业化格局还需要一个过程，用“基本形成”的表述比较符合实际。因此，建议将草案第一条、第二条合并修改为：“地方各级人民政府是推进秸秆综合利用和秸秆禁烧工作的责任主体，应当把秸秆综合利用作为推进节能减排、发展循环经济、促进农村生态文明建设的一项工作内容，纳入政府目标管理责任制，制定、落实有利于秸秆综合利用的财政、投资、税费、价格等政策，加快推进秸秆综合利用。到2012年底，基本建立秸秆收集体系，基本形成布局合理、多元利用的秸秆综合利用产业化格局，全面禁止露天焚烧秸秆。”
二、农委提出，草案第四条规定的秸秆综合利用规划应及时出台，以便于各地根据当地实际贯彻落实，建议在规划编制完成时间上作出明确要求。有的委员提出，草案关于秸秆综合利用规划的规定过于单薄，建议适当充实内容。因此，建议将草案第四条修改为：“发展和改革部门应当会同农业、农机部门组织编制秸秆综合利用规划，根据本地区秸秆资源情况和利用现状，合理确定秸秆用作肥料、燃料、饲料、食用菌基料和工业原料等不同用途的发展目标，统筹考虑秸秆综合利用项目和产业布局。秸秆综合利用规划应当报本级人民政府批准。”“省秸秆综合利用规划应当在本决定通过之日起一年内报省人民政府批准实施。”
三、有的委员、有的市县提出，决定应当对秸秆综合利用的主要方式作出规定。一些委员、农委认为，稻麦秸秆机械化还田是目前技术相对比较成熟而又经济实用的秸秆综合利用方式，应当作为秸秆综合利用的重点，突出强调，大力推广。农委建议在决定中明确规定全省稻麦秸秆机械化全量还田比例，以保证秸秆综合利用总体目标的实现。因此，建议增加一条作为草案修改稿第四条，对机械化还田这一主要利用方式作出明确规定：“大力推广秸秆机械化还田。到2012年底，全省稻麦秸秆机械化全量还田面积须占总面积的百分之三十五以上。省人民政府应当将年度稻麦秸秆机械化全量还田目标分解落实到设区的市、县（市）人民政府。”“农机部门应当研究制定秸秆还田作业标准，并监督执行。”
同时，增加一条作为草案修改稿第五条，对秸秆综合利用的其他途径作概括式表述：“鼓励利用秸秆生物气化（沼气）、热解气化、固化成型及炭化等技术发展生物质能，合理安排利用秸秆发电项目；扶持发展以秸秆为原料的人造板材、包装材料等产品生产和秸秆编织业；鼓励养殖场（户）和饲料企业利用秸秆生产饲料；支持发展以秸秆为基料的食用菌生产。”
四、有的委员、有的市县提出，推进秸秆综合利用离不开技术支撑，应当加强对秸秆综合利用技术和设备的研发。因此，建议增加一款作为草案修改稿第六条第一款：“鼓励、支持高等院校、科研单位和企业开展秸秆综合利用技术与设备的研究开发。科技、农业、农机等部门应当优先安排资金，重点支持秸秆综合利用技术与设备的研究开发项目。”
五、有的市县提出，积极发展秸秆收集、贮运和利用的社会化服务，是推进秸秆综合利用的重要环节，草案关于社会化服务的内容过于简单，建议予以充实。因此，建议在草案第五条有关规定的基础上充实内容，增加一条作为草案修改稿第八条：“县（市、区）和乡（镇）人民政府应当积极发展秸秆综合利用服务组织，建立和完善秸秆收集、贮运和利用服务体系，采取补贴等措施支持农民专业合作组织和农民经纪人等开展秸秆收集、贮运和综合利用服务。”
六、有些委员提出，草案第七条规定“任何单位和个人不得露天焚烧秸秆”，与草案第二条确立的“到2012年……基本杜绝露天焚烧秸秆现象”的目标相矛盾，与草案第八条第二款关于秸秆禁烧重点区域的规定也不协调。有些委员认为，在秸秆综合利用得到全面推进前，硬性规定全面禁止露天焚烧秸秆，不符合实际，也做不到，建议从实际出发，分步骤实施。有的代表认为，把沿江设区的市作为重点监管区域缺乏科学性。综合以上意见，法制委、农委与农林厅、环保厅充分协商后，建议将草案规定的全面禁烧修改为先在重点区域禁烧，同时要求设区的市和县（市）人民政府根据秸秆综合利用情况逐步扩大禁烧范围，到2012年底实行全面禁止露天焚烧秸秆。
根据大气污染防治法的规定和国家关于省会城市应当纳入禁烧范围的要求，结合我省实际情况，建议在草案修改稿第九条中对禁烧范围作如下规定：“任何单位和个人不得在下列区域内露天焚烧秸秆：（一）南京市的行政区域，其他设区的市的城市建成区周围三十公里范围内，以及不设区的市和县人民政府所在地的镇的建成区周围五公里范围内；（二）机场周边二十公里范围内；（三）高速公路及国道、省道和铁路两侧五公里范围内；（四）设区的市、县（市）人民政府根据本地实际划定的其他区域。”同时，为了便于本决定的遵守和执行，建议增加规定“禁止露天焚烧秸秆的具体区域范围由设区的市、县（市）人民政府向社会公布。”
七、有的委员、有的市县提出，禁止焚烧秸秆后，一些地方出现了将秸秆弃置于河湖沟渠等水体的现象，造成了农村的水体污染，必须加强监督管理，给予必要的行政处罚。因此，建议在草案第八条、第九条中增加对弃置秸秆污染水体的相关规定，并增加一款作为草案修改稿第十三条第二款，对弃置秸秆污染水体的行为给予行政处罚：“违反本决定将秸秆弃置于河道、湖泊、水库、沟渠等水体内的，由环境保护行政主管部门责令限期清除，可以处以五十元以上二百元以下罚款；阻碍行洪或者侵占航道的，由水行政主管部门或者航道管理机构依法给予处罚。”
此外，根据委员的意见，对草案作了部分文字、技术修改，并对有关条款顺序作了相应调整。
法制委员会已按照上述修改意见，提出草案修改稿，建议本次常委会审议后通过。
以上报告和草案修改稿是否妥当，请予审议。
论构建独立董事间接薪酬制度
郭 ? 吴 宁
[摘 要]： 目前，国内外对独立董事薪酬制度研究和实践的主要方向是直接薪酬制度，即独立董事以外部人身份介入公司事务，却同公司内部人一起从公司直接领 取报酬。然而，从社会心理学基础和法学基础等方面来分析，直接薪酬制度事实上正腐蚀着独立董事的独立性，进而危害整个公司的治理。建立间接薪酬制度，一方面，是由独立董事职责特殊性本身所决定的；另一方面，是保障独立董事独立性，完善公司治理的一个不可或缺的条件之一。
[关键词]： 独立董事 ; 直接薪酬 ; 职责; 独立性; 间接薪酬
独立董事最主要的特征就是其独立性。[1] 对独立董事内涵的界定国内外版本颇多，但在独立性这一特征上却是完全一致的。独立性特征本身事实上也就注定了独立董事薪酬方式应具有特殊性。
一、独立董事薪酬制度的现状
1、美国的独立董事薪酬制度
在美国，独立董事亦称为外部董事（outside director），是相对于内部董事而言的，是指与公司没有聘用关系或其它显著经济联系的董事。[2] 根据这一定义，独立董事与公司之间“没有聘用关系”，即没有劳动法律关系。但实践中，美国各公司的独立董事都从公司直接领取各类酬金，因而双方存在着事实上的 “ 聘用关系”。
美国独立董事同公司的直接经济关系密切。美国公司独立董事的报酬包括两部份：年费和参加会议的津贴。年费一般在2—4万美元之间；参加会议的津贴为每参加一次董事会或专业委员会会议领取1，000~5，000美元不等的收入。独立董事的年平均收入为33，000美元。[3]除此固定薪酬之外，美国公司独立董事还可从公司获取作为激励措施的本公司股票期权，还可报销参加董事会的费用。以破产的安然公司为例，在安然事件爆发前，17名董事会成员中，有15名为独立董事，其中不乏社会名流，包括美国奥林匹克运动委员会秘书长，美国商品期货交易管理委员会前主席，德州大学校长，通用电气公司前主席兼首席执行官，英国前能源部长等等。安然公司的独立董事们从安然公司直接领取各式各样的收益，仅在2000年，安然公司召开了九次董事会，独立董事每人接受了公司7.9万美元的薪金。安然共签署了七份涉及14名独立董事的咨询服务合同，还有许多项与不同独立董事所在企业进行产品销售的合同，或是向一些董事任职的非盈利机构捐款。安然董事会显然像一个“有浓厚人际关系的俱乐部。”[4] 安然公司独立董事同公司内部人一起通过各种方式从公司猎取收益，直至公司破产。
显然，不论是固定薪金，股票期权，还是报销费用等等，美国公司独立董事的收入都有一个共同特点：直接从公司和公司内部人那里领取。
2、我国及其它国家的独立董事薪酬制度
我国上市公司的独立董事是基于聘用关系从上市公司直接领取报酬。中国证监会对独立董事的定义是：“不在上市公司担任除董事外的其它职务，并与其受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断关系的董事。”[5] 从这一定义中的“受聘”二字我们可以解读出，独立董事与上市公司间存在着“聘用关系”，即独立董事受聘于上市公司。事实也是如此。中国证监会在《指导意见》中进一步规定：上市公司应当给予独立董事适当的津贴，津贴的标准应当由董事会制定议案，股东大会审议通过并在公司年报中披露。[5] 实践中，我国独立董事的报酬一般由津贴和车马费构成。从上市公司公布的年中查阅，独立董事年薪高低不一。如，宝钢股份独立董事年薪人民币为20万，中国联通为8万，上海汽车为3万，前不久爆出债务丑闻，董事长外逃的啤酒花股份公司，其独立董事年薪为5万等等。
此外，其它国家如英国、意大利、芬兰等工业化国家和地区在独立董事的薪酬方面也都采取由上市公司内部人直接支付的方式。
综上，笔者把这种由独立董事以外部人身份介入公司事务，却同公司内部人一起从公司直接领取薪酬的方式及其相关规定称为独立董事直接薪酬制度。目前，国内外上市公司在实务中一般都是采用这种薪酬制度。
二、国内外对独立董事薪酬问题的研究
当前，国内外对独立董事薪酬问题的研究主要集中在直接薪酬制度上，主要表现在以下几个方面；
1、独立董事该不该从上市公司拿钱。一种观点认独立董事不应该从上市公司拿钱，因为只有这样才能保护其独立性；另一种观点认为独立董事应该从上市公司拿钱，因为只有这样才能调动其积极性。其实这两种观点都不无道理。只是前者强调更多的是外部人对公司内部人的权力制衡作用，而后者更多的是强调公司治理的激励机制。在实践中人们更偏向于选择后者，因为独立董事以自己的专业知识和管理经验为公司提供服务，而且在行使职权的过程中，面临着名誉、责任方面的风险，以此为“对流条件”（current condition），他理应享有相应的权利。[6] 所以，独立董事以其劳动应获得报酬的观点已渐成为主流意见。
2、独立董事该拿多少钱。这一问题比较复杂，争议很多，不是本文讨论的重点。通常来说，有人主张对独立董事更多地应采用声誉激励，应对其资格进行严格考核和认定，并发放注册资格证书，让社会把这一职业看作是具有较高社会地位的高尚职业。另外有人则认为应更多地给予独立董事报酬，包括各种浮动式期待利益，用来激励他们更认真地履行职责。根据这种观点，有些公司在独立董事的薪酬方面采取了更为灵活的方式。主要有固定薪水加公司股票期权方式，为延期支付计划等等，希望以期待利益来激励独立董事的创造性和责任心。
3、成立“独立董事事务所”或“独立董事协会”。在市场经济发达国家已经出现了专门对公司高管人员的经营业绩进行独立评估的机构，它们类似于律师事务所的组织方式存在，依赖市场化谋求生存。[7]这确实是一条不错的思路，但提出者只是从独立董事风险责任组织化方面去思考问题，并且“独立董事事务所”若以营利为目的，其独立性、中立性和公正性又将受到置疑。
4、直接薪酬的弊端逐渐显露，间接薪酬已开始引起业内人关注。在直接薪酬制度下，独立董事从选聘到报酬多少，支付程序与方式等都是由上市公司内部人决定。如果独立董事坚持原则，克尽职守地工作之后去向公司内部人签章领取报酬和报销费用时，往往会在心理上和行为上遭遇尴尬。对此已有学者尖锐地提出：“独立董事的费用均应单独列支，不受CEO或任何其它财务负责人的控制。”[8]但是，只要独立董事同公司间存在着直接的薪酬关系，这种控制或多或少，或明或暗是不可避免的。
三、间接薪酬制度的含义和特征
（一）间接薪酬制度的概念和含义
笔者提出的独立董事间接薪酬制度是指：独立董事以外部人身份介入公司事务，履行监督内部人的经营决策，提高决策的科学性，保护中小股东和其它利益相关者权益的职责，其劳动报酬不从公司直接领取，而由非赢利的自律性中介行业组织根据一定的规章发放给独立董事的一种薪酬制度。
独立董事间接薪酬制度包括以下三层含义：
1、独立董事是公司外部人，具有独立性。
2、独立董事在公司的职责主要有四项：
（1）监督内部人的经营决策。内部人（insider）主要是指公司的执行董事或高级管理层。独立董事对内部人的监督是在董事会内部进行的事先决策监督，其贯穿于决策的全过程，可以防患于未然，提前化解风险和减少损失。相比较而言，二元制公司结构中的监事会监督是从董事会外部实施的监督，是在错误的决策导致损害发生后，监事通过行使职权请求司法救济并且追究当事人责任的一种事后性监督。在这里，监事作为内部人本质上是起着内奸的作用。独立董事事前决策监督机制显然比监事事后追究式监督机制更具合理性，更适应公司生存和发展的需要。
（2）提高董事会决策的科学性。设立独立董事是为了制衡管理层权力膨胀，但制衡只是手段，科学决策才是目的。首先，独立董事的来源复杂且拥有在公司治理和经营方面的理论或实践的专业知识，这可以保持公司决策时思维的多元化和观点的新颖性，并使公司的决策遵循科学性和客观性的轨道运行。其次，科学的经营管理决策，要求能将长期的战略决策与日常的经营管理决策分开。独立董事主动参加到决策行为中去，并充分行使知情权，才能使日常经营管理决策体现公司长期战略的要求。[9]
（3）保护中小股东的利益。一方面，独立董事通过监督内部人决策使控股东等内部人在上市公司的利益只能通过上市公司的价值提升和利润分配来体现。[10] 此举维护了证券市场大小股东“同股、同权、同利”的基本原则。另一方面，通过股东大会选举，中小股东采用累积投票制选出自己信任的，代表自己利益的独立董事；反过来，独立董事在董事会决策中就能遏制大股东侵害中小股东权益的决策，从而以“上兵代谋”的上策保护广大投资者的权益。
（4）保护其他利益相关者的权益。这是由公司的社会责任所决定的。其他利益相关者，是指股东以外的其他与公司有利害关系的人，主要有：公司债权人，包括持有公司所发行债券的自然人和法人，公司雇员，消费者等等。在我国现行的《公司法》中对公司利益相关者的保护非常欠缺。独立董事这一职责的确立影响深远，但当前学术界对公司的社会责任还存在些争议。
3、独立董事间接领取薪酬。
独立董事的薪酬不应从他任职的上市公司直接领取，其理由笔者将在后篇中从心理学基础与法学基础加以阐释。独立董事不从上市公司直接领取报酬，并不等于放弃报酬或上市公司免除给付劳动对价的义务。以我国为例，建立独立董事间接领取薪酬的方式可按下列程序进行。
（1）建立信用中介组织，培育独立董事人才市场。在非赢利自律性组织——中国证券业协会下设立独立董事委员会（以下间称协会），由其对独立董事的任职资格，注册考核等进行行业协会性质的管理，并负责面向上市公司提名独立董事候选人。
（2）公司向协会报告独立董事的薪酬预算。作为协会的会员，上市公司有义务将年度所需的独立董事人数，专业水平要求，各种薪酬办法与标准制作成预算送交协会备案。
（3）协会向公司收取年费。以年费的形式，上市公司根据预算将独立董事的薪酬及各种费用全额拔付到协会的专用账户上，由协会派专人专门管理。
（4）股东大会选举产生独立董事。协会向各上市公司提名并介绍候选人情况，由股东大会通过法定程序选举产生独立董事。
（5）独立董事年终从协会领取各类报酬。根据股东大会和行业协会的综合考评，决定独立董事的薪酬与奖惩，最后由行业协会按一定规章执行。
（二）间接新酬制度的特征
独立董事间接薪酬制度同目前的直接薪酬制度相比较主要有四个方面的特征：
1、唯职责性。美国投资机构管理委员会对独立董事的界定为：“独立董事与所任职企业唯一关系是其董事职责”[11] 独立董事不直接从公司领 取报酬，可以割断他对上市公司心理上的依附感和过于密切的经济关系，从而使得独立董事与其任职的企业唯一存在的只有职责关系。建立间接薪酬关系的目的之一也就是为了促成二者之间的唯职责关系，切实有效地保障独立董事的独立性，使其更好地履行上述四大特殊职责。
2、行业化管理。在我国，独立董事从提名到选任都是由各上市公司内部人自己掌握，这已造成了独立董事素质参差不齐，一盘散沙，混乱无序的局面。从公司治理战略层面来看，结束各自为阵的格局，组建自律有序的独立董事行业管理协会已是当务之急。建立独立董事间接薪酬制度可以为全国统一的独立董事行业协会的组建提供契机，并为行业协会的可持续性发展奠定基础；独立董事行业协会反过来也能有效地保障独立董事的独立性。这种良性互动的格局非常有益于完善公司治理，促进公司的协条发展。