河南省人大常委会


河南省殡葬管理暂行办法
河南省人大常委会


（1986年6月17日河南省第六届人民代表大会常务委员会第二十一次会议批准 1986年7月24日河南省人民政府公布 1986年10月1日施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 火葬管理
第三章 土葬管理
第四章 改革丧葬习俗
第五章 殡葬管理机构
第六章 奖 惩
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强殡葬管理，推动殡葬改革，促进社会主义物质文明和精神文明的建设，根据国务院《关于殡葬管理的暂行规定》和国家有关规定，结合我省实际情况，特制定本办法。
第二条 殡葬管理的方针是：积极地、有步骤地推行火葬，改革土葬，破除封建迷信的丧葬习俗，提倡节俭、文明办丧事。
第三条 实行火葬是殡葬改革的方向。凡人口稠密、耕地较少、交通方便的地区，应积极推行火葬；其他地区允许土葬，但应进行改革。
第四条 尊重少数民族的丧葬习俗。对自愿实行丧葬改革的，他人不得干涉。
第五条 各级人民政府应加强对殡葬管理工作的领导，机关、团体、驻军、企业事业单位、村（居）民委员会要做好殡葬改革的宣传教育和思想政治工作，发动和依靠群众，保证本办法的贯彻实施。

第二章 火葬管理
第六条 市、建有火化场的县、县人民政府驻在市内的县、地区行署或市人民政府确定为火葬区的县为火葬区。
上述市、县中不便于实行火葬的偏远乡、村，市、县人民政府可以作出允许土葬的决定。
第七条 划定为火葬区而尚未建立火化场的市、县，应积极筹建火化场，其火化任务暂由邻近的市、县火化场承担。
第八条 凡在火葬区亡故的人，除国家和本办法另有规定的外，应就地火化。其亲属不得拒绝，其他人不得干预。
第九条 凡在火葬区亡故的人，禁止任何单位和个人私自转运尸体土葬。对私自转运尸体土葬的，所在单位、当地乡（镇）人民政府、街道办事处和村（居）民委员会都必须制止。
在火葬区医院亡故的人，其遗体的火化应由火化场的殡葬车运送，要求自己运送的，应经殡葬管理部门同意。对私自转运尸体的，医院有权制止，制止不听的，应报告殡葬管理部门处理。
第十条 有土葬习俗的少数民族在火葬区亡故的人，允许实行土葬。但死者生前要求火化或遗嘱要求火化的，他人不得干涉。
第十一条 华侨、港澳同胞、台湾同胞和外国人在火葬区亡故的，按国家有关规定执行。
第十二条 禁止任何单位和个人在火葬区制作、经营棺木和土葬用品。
第十三条 尸体火化，正常死亡的，需持死者单位、村民委员会或公安派出所出具的死亡证明或医院的死亡通知书；非正常死亡的，必须持公安部门的证明。
第十四条 建立火葬设施和殡仪馆的费用，省、地、市、县的计划部门应积极地、逐步地列入地方基本建设计划。有条件的地方，可因地制宜集资兴办殡葬事业。
第十五条 实行火葬的各项收费标准，由省民政部门会同省物价部门制定。

第三章 土葬管理
第十六条 未划为火葬区的县和经市、县人民政府决定的火葬区内不便实行火化的偏远乡、村，可暂定为土葬区。
第十七条 土葬区的人民政府应本着有利于发展生产建设和节约用地的原则，改革土葬，规划土葬用地。
平原地区推行平地深埋，不留坟头、不立墓碑的葬法。
山区、丘陵区和沙区可以村民委员会或自然村为单位，利用荒山、瘠地建立公墓。
第十八条 禁止占用耕地（包括个人承包的耕地和自留地）作墓地。已占用耕地的坟墓，除国家规定保护的外，应限期迁出或就地深埋。
第十九条 禁止任何单位和个人出租、转让、买卖墓地和墓穴。
第二十条 禁止恢复或建立宗族墓地。
第二十一条 因国家基本建设或农田基本建设而迁移或平毁的坟墓，禁止返迁或重建。
第二十二条 禁止在名胜古迹、文物保护区、风景区、水库和河流的堤坝、铁路用地、公路两侧葬坟。上述区域内现有的坟墓，除受国家保护的革命烈士墓、知名人士墓、华侨祖墓和具有历史、艺术、科学价值的古墓外，要限期迁移或平毁。
第二十三条 实行土葬的少数民族应在指定的地点埋葬。
第二十四条 在土葬区亡故的国家干部、职工和市民，可在当地县级人民政府划定的墓地或指定的地点埋葬。
土葬区死者生前要求或遗嘱提出火葬的，所在单位应提供方便，给予支持。
第二十五条 华侨回国安葬、港澳同胞和台湾同胞回内地安葬的，按国家有关规定执行。
第二十六条 暂定为土葬区的县应制定推行火葬的具体规划，积极创造条件，逐步推行火葬。

第四章 改革丧葬习俗
第二十七条 改革丧葬习俗是殡葬改革中的一项重要任务。各级人民政府要采取有效措施，推动丧葬习俗的改革，每年应在清明节前后对本辖区内殡葬改革工作进行一次全面检查，发现问题，及时解决。市、县和市辖区人民政府每年应向本级人民代表大会常务委员会报告一次殡葬管理
法规的贯彻执行情况，以保障殡葬改革工作的进行。
各级国家干部在丧葬习俗的改革中应以身作则，严格执行各项有关规定。
各地可因地制宜，兴办便于群众纪念的殡仪场所，为节俭文明办丧事提供条件。
第二十八条 严禁生产、出售和使用丧葬迷信用品。
取缔在丧葬中从事定阴阳、看风水、扎纸活等封建迷信活动的职业者。
第二十九条 提倡丧事简办，反对铺张浪费，不准借办丧事送礼、受礼，不准大摆宴席。
国家干部和职工的丧事办理，应严格执行国家的有关规定。

第五章 殡葬管理机构
第三十条 市、县和市辖区人民政府应建立由有关部门参加的殡葬管理委员会，领导当地的殡葬管理工作，决定和处理殡葬管理工作中的重大事宜。
第三十一条 各级民政部门是殡葬管理工作的主管部门，负责管理殡葬工作，贯彻执行有关殡葬管理的各项法规、方针、政策和规定，拟定殡葬改革的措施和方案，做好推行火葬和改革土葬的宣传教育工作，努力搞好殡葬服务。
第三十二条 市、县和市辖区设立殡葬管理所，负责本辖区内殡葬管理中的具体事宜。
殡葬管理所的职责是：
（一）宣传、贯彻、执行殡葬管理工作中的各项法规、方针、政策和规定；
（二）检查、监督、指导各单位对殡葬管理法规的执行；
（三）制止和处理违反殡葬管理法规的行为，对重大问题向上级提出处理意见和建议；
（四）对违反殡葬管理法规的行为涉及到其他部门职权的，会同有关单位进行处理；
（五）负责殡葬管理的其他事宜。
第三十三条 乡（镇）人民政府和城市街道办事处要把殡葬管理工作作为一项重要任务，指定专人负责，依靠村（居）民委员会做好殡葬管理工作。
第三十四条 各级公安、交通、卫生、工商行政管理、农林、城乡建设、文化、劳动人事、民族事务、侨务、外事等有关部门，要配合民政部门切实做好殡葬管理工作。

第六章 奖 惩
第三十五条 有下列情况之一的单位和个人，由当地人民政府或殡葬管理工作的主管部门给予表彰或奖励：
（一）贯彻执行国家殡葬管理法规、方针、政策和规定取得显著成效的；
（二）在推行火葬，改革土葬，破除旧的丧葬习俗中做出贡献的；
（三）制止违反国家殡葬管理法规和本办法的行为，事迹突出的。
第三十六条 对违反国家殡葬管理规定和本办法的行为，任何单位和个人都有揭发、检举、劝阻、制止和批评教育的权利。
第三十七条 有下列行为之一的单位和个人，可根据情节轻重，分别按以下规定处理：
（一）占用耕地（包括个人承包耕地和自留地）作墓地的，处以经济制裁或行政处分，并限期迁出或就地深埋；
（二）出租、转让、买卖墓地或墓穴的，处以经济制裁或行政处分，并没收其全部非法所得，限期恢复原来地貌；
（三）恢复或建立宗族墓地的，限期恢复原来地貌；
（四）因国家基本建设或农田基本建设而迁移或平毁的坟墓又返迁或重建的，限期迁出或平毁；
（五）生产、出售丧葬迷信用品的，予以没收，情节严重的可并处以罚款；
（六）在火葬区制作、经营棺木和其他土葬用品的，予以没收，情节严重的可并处以罚款；
（七）对从事丧葬迷信职业的，应予取缔并没收其非法所得和从事丧葬迷信活动所使用的工具，情节严重的可并处以罚款；
（八）在火葬区亡故的人，遗嘱拒不执行火化或弄虚作假、偷埋乱葬的，处以经济制裁或行政处分，并限期恢复原地貌，属于国家干部、全民或集体职工的，不得享受丧葬费，所在单位也不得为其丧事活动提供方便；
（九）为运送在火葬区亡故的人进行土葬的，处以经济制裁或行政处分，使用机动车辆的，可并处以吊销驾驶人员的驾驶执照；
（十）火葬区的医院擅自允许运走尸体进行土葬的，处以经济制裁或行政处分，对徇私舞弊的从重处罚；
（十一）借办丧事收受礼物，搞封建迷信活动，情节严重，影响很坏的，处以经济制裁或行政处分，国家干部和职工从严处罚。
第三十八条 有下列行为之一构成犯罪的，由司法部门依法处理：
（一）在名胜古迹、文物保护区、风景区、水库和河流的堤坝、铁路用地、公路两侧葬坟或拒不迁出、平毁，情节严重，造成严重后果的；
（二）破坏、干扰殡葬管理，煽动闹事的；
（三）侮辱、殴打殡葬管理人员和其他维护殡葬管理法规的人员的；
（四）在殡葬管理中利用职务之便，行贿、受贿、勒索财物、贪污的。
上述行为中，情节轻微，不构成犯罪的，可分别处以经济制裁、行政处分或治安管理处罚。
第三十九条 对违反国家殡葬管理法规、规定和本办法需要处以经济制裁和行政处分的，按以下程序办理：
（一）行政处分：对国家干部的行政处分，由所在单位按照干部管理权限执行；对职工的行政处分一般由所在单位决定，需要行政开除的，要报县级以上人民政府批准。
殡葬管理工作的主管部门有权提出行政处分的意见或建议，报本级人民政府批准后，责成当事人所在单位执行。
（二）经济制裁：对单位、国家干部和职工的罚款，按市、县人民政府的规定执行；对其他人员的罚款，由村（居）民委员会提出意见报乡（镇）人民政府或街道办事处批准执行；殡葬管理所也可直接作出对个人的罚款决定。
罚款的数额、幅度和批准权限，由市、县人民政府作出决定。
本办法有关没收的处罚，分别由殡葬管理、工商行政管理和公安部门按照各自的职权范围决定执行。
第四十条 受经济制裁的单位或个人，在接到处罚通知书十五天之内，应如数交付。对处罚不服的，可以向殡葬管理主管部门申诉或向当地人民法院起诉；逾期不交付又不申诉或起诉的，由殡葬管理部门申请当地人民法院依照民事诉讼法规定的程序强制执行。
第四十一条 罚款和没收财物的处理，由市、县人民政府按国家有关规定决定。

第七章 附 则
第四十二条 本办法与国家法律、法规抵触时，按国家法律、法规执行。本省过去有关规定与本办法抵触时，按本办法执行。
第四十三条 本办法自1986年10月1日起施行。



1986年7月24日
创新我国电信监管体制的探讨

俞云鹤


摘要：本文试以中央关于构建和谐社会的重大原则和创新精神，分析电信法草案设定的电信监管体制的弊病，并就电信法应创新重构电信监管体制的四个法律问题提出粗浅的看法，希望引起有关部门的考虑。


2006年10月11日，党的十六届六中全会一致通过的《中共中央关于构建社会主义社会和谐社会若干重大问题的决定》（以下称《决定》），明确规定当前和今后一个时期构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一是建设“创新型国家”，提出构建社会主义和谐社会必须遵循的重大原则和“坚持把创新精神贯穿到治国理政的各个环节”等一系列政策措施。如何贯彻《决定》的重大原则和创新精神，在《电信法》立法过程中创新我国电信监管体制，是值得立法机关、主管部门和电信业内外认真研究和探讨的重要课题。

一、 我国电信监管体制的改革轨迹

为了探讨如何创新我国电信监管体制，有必要回顾一下我国电信监管体制的改革轨迹，以作出符合实际的分析。
我国电信监管体制的改革轨迹，是伴随着电信业的发展和改革而逐步进展的。根据电信监管主体和制度的不同变化，我国电信监管体制改革大体可分为三个阶段。
第一阶段，1998年以前，国家通过邮电部对全国的邮政和电信实施管理，各省、自治区、直辖市邮电管理局则对本行政区域内的邮政和电信实施管理，形成中央政府与地方政府两级管理体制。这一阶段，我国电信管理体制的特点是管理机构“政企合一”，各级邮电管理局既实施行政管理，又经营邮电业务。因此可以说，当时在我国不存在现代意义上的电信监管体制。
第二阶段，1998年，根据国务院机构改革方案，国家撤销邮电部、电子工业部，组建成立信息产业部。2000年，《电信条例》发布后，各省、自治区、直辖市通信管理局相继成立，在信息产业部的领导下对本行政区域内的电信业实施监管职能。在这种垂直集中统一的电信监管体制中，地方政府与通信管理局之间没有直接的领导关系，各地通信管理局更类似于信息产业部的派出机构。这一阶段，电信监管机构已基本实现“政企分离”，我国开始形成现代意义上的电信监管体制。
第三阶段，2001年12月，我国正式加入世界贸易组织，签订了议定书和有关法律文件，其中包括承诺开放电信服务业的文件。为适应这一改革开放形势，我国在加大电信改革的同时，加快了《电信法》的立法进程。目前，《电信法》草案正在国务院进行审议，看来今年年底前由全国人大常委会审议通过已不可能。这一阶段尚未完结，电信监管机制在这个阶段中将依照《电信法》予以重构和创新。目前各方面对于《电信法》草案，仍然有许多不同意见。我国究竟应当设定什么样的电信监管体制，也尚未定论。

二、 《电信法》草案设定的电信监管体制的几点弊端

电信监管体制是《电信法》立法的关键问题。《电信法》历次草案设定的电信监管体制，是一种比现行体制更加强调集中统一的体制。
目前正在国务院审议的《电信法（征求意见稿）》明确规定：
“国务院电信监督管理机构（以下简称电信监管机构）依法对全国电信业实施监督管理。
电信监管机构可以根据需要设立派出机构，派出机构依照电信监管机构的授权，履行监督管理职责”。
根据《决定》构建社会主义和谐社会的重大原则重新审视《电信法》草案，发现《电信法》草案设定的电信监管体制存在的弊端，是比较明显的。

（一）这种体制与构建和谐社会的以人为本原则不符。
《决定》指出：“必须坚持以人为本。始终把最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”。
目前，我国电话用户总数已突破7亿，居世界第一；互联网上网人数超过一亿，居世界第二；电信业已成为我国的支持产业之一。面对如此庞大规模的电信和信息服务市场，在现行垂直单一的电信监管体制下，要进行有效的监管已经十分困难。由于信息产业部在各地设立的通信管理局和地方政府信息化主管部门一地并存，通信管理局又不受当地政府的领导，因此在各地电信监管上存在着机构重叠、力量分散、妨碍服务、影响效能的体制性弊端。据了解，电信监管机构人力资源严重不足，各个省级通信管理局的人员通常不到20人，加上信息产业部分管电信的人员，全国从事电信监管工作的人员仅仅数百人，根本无力对我国庞大的电信市场实施进行有效的监管。然而，《电信法》草案设定的电信监管体制，试图坚持并进一步强化这种垂直单一的电信监管体制，将几十项监管任务都法定国务院电信监管机构一家承担，使体制性弊端更加突出。以行政复议为例，不采用条块给合、分级管理的体制来做到中央与地方分工负责、疏导压力，地方政府和其他有关部门就没有法律依据来分工处理电信领域的争议和纠纷，造成所有案件都要到国务院电信监管机构去处理的局面，必然形成“看得见的管不了，管得了的看不见”的监管困境，与《决定》提出的以人为本原则不相符合，最终导致无法坚持以人为本，“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”。
而且，随着我国社会经济的发展，随着我国电信业市场化、法治化、国际化的飞速发展，广大电信用户对电信服务质量的要求将越来越高。加强电信监管力度，提高电信服务水平，构建与广大用户的和谐关系，已成为电信监管机构和电信业贯彻以人为本原则的大事。在这种形势下，再延续甚至强化这种集中统一的垂直监管体制，并不能真正加强电信监管，是既不利于电信改革与发展，也不利于更好地为广大电信用户服务的。

（二）这种体制与构建和谐社会的科学发展原则不符。
《决定》指出：“必须坚持科学发展”，“实现经济社会全面协调可持续发展”。
电信具有集中性、技术性、专业性强的特点，《电信法》草案设定的电信监管体制，将电信全程全网的技术特点与一统到底的管理体制相混淆，拟推行比现行监管体制更强调集中统一的垂直监管模式。但是它忽视了电信同时具备的其他特点，即电信还具有综合性、社会性、建设配套性强的特点。为适应电信的这两方面的特点，应当按照《决定》提出的科学发展原则，从促进电信业全面协调可持续发展出发，实行中央与地方条块结合、分级管理的电信监管体制。
这方面值得特别注意的是，不应当把地方政府排斥在电信监管体制以外。近十年来各地信息化建设的实践证明，全国各地地方政府对于加强电信监管、促进电信发展的作用是十分重要的。
----促进信息化建设包括电信的发展，是地方党委和政府责无旁贷的职责。改革开放以来，各地投入了大量人力、物力和财力，在当地电信基础设施建设和电信监管协作配合方面做了大量工作，取得了一定的成绩，显示了电信监管应当实行条块结合、分级管理的必要性。
----地方政府在电信网络建设与规划上发挥着独特的不可替代的作用，诸如集约化通信管线的建设、移动通信基站的选址等，地方政府都承担着重要的组织管理与协调责任，并根据需要提请地方人大立法或者制定政府规章，促进了各地电信业的持续健康有序发展。
----网络与信息安全工作，历来是在中央统一领导下，由地方党委和政府承担重要责任。中央曾多次发文，强调互联网管理体制要遵循各有分工、加强属地管理的原则。信息安全涉及城市安全和经济安全，是需要综合治理的全局性问题，需要国务院相关部门和地方政府参与管理。显然，电信网络和信息安全，绝不仅仅是电信监管机构一家能完全管得了的事情。
----在电信群体性矛盾的及时处理方面，基本上是依靠地方政府来协调解决的。近年来，地方政府花费了较多精力解决电信领域频发的各类社会突发事件，如电信用户集体性维权行为、针对设置通信基站的群体性信访、电信公共资源的无序争夺等，与电信监管机构协同工作，妥善处理，保障了电信的稳定发展。
然而《电信法》草案，除规定地方政府具有配合电信建设的义务外，无视地方政府参与电信管理的成功实践，无视地方政府在电信监管中的重要作用，所设定的电信监管体制完全排斥地方政府的参与，是违背科学发展原则的，是很不合理的。

（三）这种体制与构建和谐社会的改革开放原则不符。
《决定》指出：“必须坚持改革开放”，“提高改革决策的科学性、改革措施的协调性，建立健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制”。
《电信法》草案在设定电信监管体制时，借鉴了国外电信监管体制和我国银行、证券业监管体制的情况，决定设立集中统一的电信监管体制，即设立国务院电信监管机构及根据需要在地方设立派出机构。
应当肯定，电信业与银行、证券业在统一性、专业性、技术性强这些方面是相近的，电信监管体制借鉴我国银行、证券业监管体制的情况来设定，有其一定的道理。但是更应当看到，电信业包括电信制造业和电信服务业两大领域，涉及电信改革和发展的许多任务与各有关部门和各地方政府息息相关，仅仅靠垂直统一的电信监管机构一家是无法圆满完成的。例如，电信管道建设与维护、驻地网建设与维护、公共电信配套设施建设与维护以及相关重大矛盾的及时处理等事项，如果没有地方政府和其他有关部门的参与或协作，肯定是做不好的。据此，《电信法》草案在设定电信监管体制时全盘照抄我国银行、证券监管体制，是不适当的。
也应当肯定，鉴于电信业规模经济的共同特性，借鉴发达国家在电信监管体制方面的经验，是必要的。但是更应当看到，近十年来在许多发达国家掀起了一股电信法律改革的浪潮，其中包括对电信监管体制的改革和完善。在美国，为充分发挥各州的作用，已进一步完善了联邦通信管理局（FCC）和各州之间在电信监管体制上的协调，将本地电话的部分管理职能和开放本地电信业务的部分决策权交给了各州政府。在英国，已从过去单一的政府专职部门的监管体制，改革为增加电信行业的自我管控、消费者的自由选择以及其他政部门的配套监管的混合体制。在澳大利亚，国家通信管理局(ACA)和竞争与消费委员会(ACCC)负责电信监管事务，并在各州设立办事处，与州政府共同处理电信监管事项。从世界范围看，发达国家尽管对电信大多实行中央监管机构的直接管理，但同时都十分注重发挥地方政府的作用。对比之下，我国《电信法》草案设定的电信监管体制，完全排斥地方政府的作用，并没有很好地借鉴和吸收国外的成功经验。

（四）这种体制与构建和谐社会的民主法治原则不符。
《决定》指出：“必须坚持民主法治”，“实施依法治国基本方略，建设社会主义法冶国家”。
《电信法》草案设定的电信监管体制，与我国宪法、法律关于国家机构职权的规定有所相违，与构建社会主义和谐社会的民主法治原则不尽相符。