非公有制经济的刑法保护探析

张旭科


党的十六大明确指出“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济”，党的十六届三中全会也提出了“大力发展和积极引导非公有制经济”。在继1999年九届人大二次会议对宪法进行第三次修改，从根本上确立了非公有制经济是我国“社会主义市场经济的重要组成部分”的宪法地位后，十届全国人大二次会议在2004年3月14日通过的《中华人民共和国宪法修正案》又将第11条第二款修改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”实践证明，国家立足于现阶段市场经济繁荣发展多样化的现实及其内在需要，在根本大法中对非公有制经济的法律地位给予充分肯定并最终确立，已使非公有制经济成为我国经济增长的亮点，成为扩大就业、增加税收、吸纳外资和维护社会稳定的重要生力军。然而，非公有制经济的发展仍摆脱不了其固有的和不断涌现的障碍困扰，它迫切渴望得到法律的保护。而对非公有制经济的法律保护之中，刑法保护无疑是至关重要的方面。
一、非公有制经济的刑法保护
刑法的保护功能，是指刑法具有保护社会主义社会关系不受犯罪侵犯的功能。犯罪是侵犯社会主义社会关系的行为，刑法对犯罪行为进行惩罚，就是对社会主义社会关系的保护。如，处罚盗窃罪的刑法规范，就是为了保护他人的财产权；处罚非法拘禁罪的刑法规范，就是保护他人的人身自由不受非法侵犯，等等。那么，非公有制经济作为我国社会主义社会关系中的一份子，刑法就不可避免要对其给予严格的保护。
纵观我国刑事立法的整个过程，我们可以看到，早于现行宪法三年出台的1979年《刑法》并没有考虑对非公有制经济的保护作出规定，哪怕是原则上的规定。在继1982年现行宪法颁布实施，并于1988年宪法修正案、1993年宪法修正案对个体经济、私营经济等非公有制经济予以充分的法律地位肯定以后，全国人大常委会于1995年2月通过了《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》，以决定的形式第一次对非公有制经济给予明确的刑法保护。该决定第9条规定：非公有制企业工作人员因利用职务上的便利，索取或者收受贿赂而损害本单位利益，构成犯罪，最重可判处15年有期徒刑；第10条、第11规定：利用职务便利侵占、挪用非公有制企业财物、资金，构成侵占罪，最重也可以判处15年有期徒刑。
随后，随着“以法治国”，“规范公权，保护私权”的舆论、呼声和法学研究的不断深入，以及非公有制经济快速发展的需要，1997年修订的《刑法》首先在总则中，把“保护国有财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的财产”是刑法的重要任务之一。在分则中，吸收了《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》相关的内容，在《刑法》分则第五章第271条第1款、第272条第1款分别规定了侵占公司企业单位财物的职务侵占罪和刑罚、挪用公司企业单位资金的挪用资金罪和刑罚；在第三章第三节妨害对公司、企业的管理秩序罪中，第163条第1款、第2款又对公司、企业工作人员利用职务索取、收受财物、回扣、手续费等犯罪（公司、企业人员受贿罪）和刑罚作了明确地规定。这三种犯罪侵犯的具体对象是非公有制公司企业单位的财产或者利益，通过打击惩罚这类犯罪，体现出《刑法》对非公有制经济的专门保护，这有利于改善个体经济、私营经济等非公有制经济经营环境和促进非公有制经济的健康发展。针对于1997年《刑法》也没有明确规定单位犯罪是否包括以非公有制经济性质的公司、企业等为主体的单位实施的犯罪，审判实践中仍有将以非公有制经济性质为主体的犯罪作为自然人犯罪看待这一情况的存在，1999年6月25日，最高院通过的《关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》（法释[1999]14号司法解释），第一条明确规定：“刑法第三十条规定的‘公司、企业、事业单位’，既包括国有、集体所有的公司、企业、事业单位，也包括依法设定的合资经营、合作经营企业和具有法人资格的独资、私营等公司、企业、事业单位。”这标志着在我国刑事审判实践中，非公有制经济性质的企业在法律上取得了与公有制经济性质企业相同的地位，享有同样的保护。
二、现行刑事立法对非公有制经济保护的不足
虽然现行刑法在总则和分则中均或多或少体现了对非公有制经济的刑法保护力度，但是与对公有制经济性质企业的保护相比来说，仍存在着较大的不足，主要是表现在刑事责任方面。在此，笔者就仅以《刑法》第163条、第271条、第272条为例，加以阐述说明：
根据《刑法》第163条、第271条、第272条的规定，对非公有制性质的公司、企业或者其他单位的人员利用职务上的便利收受他人财物，构成公司、企业人员受贿罪的，法定最高刑为15年有期徒刑；对利用职务上的便利，侵占本单位财物，构成职务侵占罪的，法定最高刑仍为15年有期徒刑和并处没收财产；对利用职务上的便利，挪用本单位资金，构成挪用资金罪的，法定最高刑却只有10年以下有期徒刑，这比《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》中的处罚还要轻。上述的规定从另一面也就是说，无论犯罪主体采取多么恶劣的手段，造成多么严重的后果，不论是侵占或者挪用了上亿的资金，还是最后造成了企业的倒闭破产，依法也只能判处上述相应的刑罚。而与此相比，同一部刑法中并在同一条中对国有公司、企业或者其他国有单位中从事公务的人员和国有公司、企业或者其他国有单位委派到非国有公司、企业或者其他单位中从事公务的人员利用职务便利、侵吞公共财物，挪用公款，收受贿赂，将分别依照贪污罪、挪用公款罪和受贿罪的规定进行定罪处罚，法定最高刑也分别为死刑、无期徒刑和死刑。其中，对于贪污罪，只要犯罪主体贪污十万元以上且犯罪情节恶劣或造成严重后果的，就有可能会被判处死刑且还可以并处没收财产。
从上可得出，现行对于公有制经济的保护显然是优于对非公有制经济的保护，《刑法》对两者存在着不对等的差别性保护。
三、非公有制经济刑法保护的完善
立法平等是执法平等的前提和基础，执法平等则是实现立法平等的保证。因此，对于如何完善非公有制经济的刑法保护，笔者认为，应当着重从立法和执法两个方面入手：
（一）立法机关应修改并完善刑事立法，消除现行刑法对公有制经济与非公有制经济的差别性保护，做到立法平等。
1999年的《宪法修正案》已经将非公有制经济“是社会主义市场经济的重要组成部分”写进了宪法，确立了非公有制经济在根本大法的地位。其目的和实质是非公有制经济与公有制经济享有同等的法律保护。同时市场经济对刑法公正平等的客观要求，首要一点就是立法上对各种主体平等公正的保护。因此，笔者认为，对公有制经济和非公有制经济在刑法保护上不应当再有区别。
平等是现代法治的基本原则，依法治国，建设社会主义法治国家，必须反对任何形式的特权。“平等权的本质含义在于禁止差别对待”。而从前文所述可以看到，刑法关于非公有制经济与公有制经济的保护是存在差别规定的，其与宪法规定的精神相违背的。同时，在当前的司法实践中，由于这种差别性保护的存在往往导致对侵犯非公有制经济的犯罪行为惩罚力度不够，有些地方已经发生了私营企业因管理人员的侵占、挪用资金等犯罪行为造成企业倒闭或者经营困难的案例。此外，党的十六届三中全会通过的《决定》中也提出了要“清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。”所以，笔者进一步认为，在立法层面上，国家立法机关应在大量司法实践和有关理论的研究的基础上，及时地修改与补充刑法规范，强化对非公有制经济的刑法保护，做到立法上的平等。具体说，就是尽快《刑法》中的相关条款进行修改，无论是对哪种所有制形式的经济组织中发生的侵吞、挪用、受贿案件，统一规定相应的罪名，不要在对职务侵占罪与贪污罪、挪用资金罪与挪用公款罪、企业人员受贿罪与受贿罪等罪名进行差别规定，加重对非公有制经济的主体犯罪的惩罚，以在立法上体现国家对非公有制经济与公有制经济的同等保护力度，并有效的震慑和打击职务侵占、挪用资金等犯罪行为。
（二）执法机关应积极转变观念，消除对非公有制经济与私营企业主的歧视，做到执法平等。
在思想层面上，作为执法机关，应当充分认识到对非公有制经济强化刑法保护的必要性、合理性等重要意义，切实树立正确的观念，认真研究刑事法治实务中保护非公有制经济的各种实际问题，不要受急待纠正的传统有罪推定思维模式以及有些舆论掀起的私营企业“原罪”论的影响，或者仍用阶级斗争时期的过时观念来看待现在的非公有制经济和私营企业主，把私营企业主看成“资本家”。要清醒地认识到，私营企业不是旧社会资本家的延续，而是在改革开放时期成长起来的，也是社会主义事业的建设者，私营企业等非公有制性质企业在整个经济发展中起了重要作用。
马克思说，商品经济是“天生的平等派”。把这一法则引入法律领域，就形成了“法律面前人人平等”的原则。刑法是通过设定和追究刑事责任的方式发布禁令，阻止人们实施犯罪行为来发挥保障和保护功能的。因此，从刑事执法角度来讲，到具体案件的处理中，要注意切实体现对非公有制经济公正平等的刑法调整与刑法保护，要“一视同仁”、“公平对待”。具体点，也就是说在执法中要实现公私平等，要坚持罪刑相适应原则和刑罚个别化原则，做到“有罪当罚，无罪不罚”，“ 重罪重罚，轻罪轻罚”，“ 罪与刑罚，等价交换”，“ 同罪同罚，异罪异罚”，“ 一罪一罚，数罪并罚”，同时根据犯罪主观恶性和人身危险性的大小选择适当的刑罚，坚决反对借口维护国家的、集体的利益，不顾案件本身的是非曲直，损害非公有制企业的合法权益的以公压私的不平等现象，忽视对私有制的法律保护。

（联系地址：浙江省湖州市莲花庄路3号 313000）


陕西省人民政府办公厅


陕西省人民政府办公厅关于印发《陕西省政府系统政务信息工作暂行办法》的通知
陕政办发〔2003〕108号


各市、县、区人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
　　政务信息是政府决策的重要依据，提供及时、准确、全面的信息服务是为领导同志把握全局 、科学决策和指导工作的一项重要任务，各级政府及所属部门的办公厅（室）是为政府领导 提供政务信息的主要渠道。为了切实做好政务信息工作，逐步实现政务信息工作规范化、制 度化、科学化，现将《陕西省政府系统政务信息工作暂行办法》印发给你们，请结合工作实 际，认真贯彻落实，并根据完善社会主义市场经济体制，深化政府行政管理体制改革对政务 信息工作的要求，提高对政务信息工作重要性的认识，建立和健全政务信息工作机构和工作 制度，切实加强信息网络建设和信息队伍建设，坚持观念创新，拓展信息工作思路，坚持机 制创新，加大信息工作力度，坚持方法创新，提高信息工作质量，与时俱进，努力为各级政 府科学决策提供优质信息服务。　

　　　　　　　　　　　　　　陕西省政府系统政务信息工作暂行办法

　　第一章　总　　则
　　第一条　为了加强全省政府系统政务信息工作，适应社会主义市场 经济体制和行政管理体制改 革的需要,逐步实现政务信息工作规范化、制度化、科学化，参照国务院办公厅《政务信息工作暂行办法》,特制定本办法。
　　第二条　政务信息工作的主要任务是面向基层，面向群众，面向社会，收集、加工反映经济社 会发展中的重要情况,为各级政府领导人把握全局、科学决策提供及时、准确、全面的信息 服务。
　　第三条　政务信息工作必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的四项基本原则，坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线。
　　第四条　政务信息工作按照分层次服务的原则,以为本级政府服务为重点,同时为上级和下级政府服务。
　　第五条　政务信息工作应当围绕政府的中心工作和经济社会发展中的重点、难点、热点问题, 反映在全面建设小康社会进程中出现的新情况、新问题、新经验；全面反映政府工作及经济 社会发展中的重要情况；及时反映重大改革的进展和重大经济活动的运行情况；按照“群众 利益无小事”的要求，及时反映涉及群众切身利益和群众生产生活实际困难的有关问题。
　　第六条　各级政府及所属部门要切实加强对政务信息工作的领导, 把政务信息工作列入重要议 事日程，确定一名领导同志分管这项工作，并提出要求,交待任务,做好协调，及时解决政务 信息工作中存在的困难和问题，支持和指导本级政府或者本部门的办公厅(室)发挥整体功能 ,做好政务信息工作。
　　第二章　网络机构
　　第七条　政务信息网络是政务信息工作的基础。省政府系统政务信 息网络以省政府办公厅的信 息工作机构为中心，由纵向网络、横向网络、外部网络、内部网络及其他网络组成。纵向网 络，由各级人民政府办公厅(室)、省政府办公厅信息直报点组成；横向网络，由省政府工作部门、直属机构，国家部委驻陕单位组成；外部网络，由省政府各驻外办事处组成；内部网络，由省政府办公厅内部机构组成；其他网络，根据需要，由新闻单位、群众团体、科研院校、企事业等单位组成。各级政府及所属部门应当根据本地区或者本部门的实际情况和需要 ,逐步建立和完善政务信息网络。
　　第八条　各设区市人民政府和省政府各工作部门办公(厅)室应当明 确负责政务信息工作的机构 ，并根据工作需要配备必要的专职信息工作人员；各县级人民政府办公室应配备专职信息工 作人员。
　　第九条　政务信息工作机构的基本职责:
　(一) 按照党和国家的方针、政策以及省委、省政府的要求,结合本地区、本部门工作部署 ,研究制定政务信息工作计划,并组织实施。
　　(二) 做好信息采集、筛选、加工、传送、反馈和存储等日常工作。
　　(三) 结合政府中心工作和领导人关心的问题,以及通过各种信息渠道发现的问题,组织 信息调研,提供有情况、有分析、有预测、有建议的专题信息。
　　(四) 适应行政体制改革的需要，为政府实施信息引导提供宏观性、导向性和超前性的 信息服务。
　　(五) 组织开展政务信息工作经验交流,了解和指导下级部门的政务信息工作，组织开展 政务信息工作理论研究。
　　(六) 组织本地区、本部门政务信息工作人员的业务培训。
　　第三章　人员队伍
　　第十条　政务信息队伍由专职、兼职和特聘的政务信息工作人员组 成。专职政务信息工作人员由本级政府或者本部门在编制范围内确定。
　　第十一条　政务信息工作人员应当具备下列基本条件：
　(一) 热爱政务信息工作,有较强的事业心和责任感,作风扎实正派。
　(二) 熟悉党的路线、方针、政策,熟悉政府部门的主要业务工作。
　　(三) 掌握政务信息工作的基本知识和技能,具备一定的经济、科技和法律等方面的基本知识，熟练掌握必要的计算机及计算机网络应用技术。
　　(四) 具有较强的综合分析能力、文字表达能力和组织协调能力。
　　(五) 严格遵守党和国家的保密制度。
　　第十二条　信息工作人员的主要职责和权利：
　 （一）收集、编写、报送、储存政务信息；不得编报虚假信息。
　　（二）根据领导同志和上级机关的要求，组织、指导、协调政务信息网络开展工作。
　　（三）及时了解政务信息工作中的问题，提出加强改进政务信息工作的建议，总结政务 信息工作经验。
　　（四）完成领导同志交办的政务信息有关工作任务。
　　（五）根据工作需要，经批准可以阅读有关带秘级的文件、调阅有关档案资料。
　　（六）可根据需要列席同级政府（部门）召开的研究经济和社会发展等方面的有关会议。
　　（七）接受政务信息业务培训。
　　（八）参加政务信息先进工作者评选活动。
　　第四章　工作制度
　　第十三条　下级政府政务信息工作机构(以下简称信息机构)应当及 时向上级政府信息机构报送 信息。政府各部门信息机构应当及时向本级政府和上级部门信息机构报送信息。下级政府或 者部门信息机构对上级政府或者部门信息机构专门要求报送的信息,必须严格按照时限报送 。各设区市人民政府信息机构每个工作周报送的信息应不少于5条，省政府各工作部门、各 属机构信息机构每月报送的信息数量应不少于10条。
　　下级政府或者部门信息机构向上级政府或者部门信息机构报送信息,必须经本级政府或 者本部门办公室分管领导人审核、签发;必要时,报本级政府或者本部门分管领导人审核、签 发。
　　第十四条　上级政府和部门信息机构,应适时向下级政府或部门信息 机构通报信息报送参考要 点和采用情况。省政府办公厅信息机构定期或不定期下发《信息报送要点》及专题约稿信息 ，每月下发一次《信息采用情况通报》。
　　第十五条　各级政府及所属部门信息机构可根据工作需要开展信息 交流活动,在依法保守秘密的前提下,实现信息资源共享。
　　第十六条　对信息筛选、文字加工、校对、审核实行严格的责任制 ，确保工作质量。
　　第十七条　各级信息机构对有领导人批示的信息，要按批示范围， 迅速通报批示 内容。需要反馈办理结果的，责成专人负责督办，并将办理情况及时反馈给有关领导人。
　　第十八条　各级信息机构应紧紧围绕改革和发展的重点、领导人关 注的焦点和群众关心的热点问题，定期组织开展信息调研，提高信息服务质量。
　　第十九条　信息直报点是全省政府系统政务信息网络的重要组成部 分。省政府办公厅在全省县 区市设立30个信息直报点。被确定为省政府办公厅信息直报点的县区市，一般应配备2—3名 专职信息工作人员，配备电话机、传真机、计算机等自动化办公设备，并保证必要的工作经 费。信息直报点每月报送省政府办公厅不少于5条综合调研信息。省政府办公厅对信息直报 点实行动态管理，每年年终依据年度考核情况予以调整。
　　第二十条　省政府办公厅根据报送信息的采用情况，参考政务信息队伍建设、网络建设、制度建设等指标，按年度对信息工作成绩突出的单位和个人给予奖励。
　　第五章　质量与要求
　　第二十一条　报送的政务信息应当符合下列要求：
　　(一) 事例真实可靠，数字准确，使用的计量单位必须符合国家规范化要求。
　　(二) 急事、要事和突发性事件应当即时报送。对突发事件的全面情况暂时不清楚的，应先报已掌握的主要情况、事件发生的原因、发展过程、处理结果；不得因需要了解情况而延缓即时报送的时间。
　　(三) 实事求是,有喜报喜,有忧报忧,防止以偏概全。
　　(四) 主题鲜明,文题相符,语言规范,用简练的文字和有代表性的数据反映事物的概貌和发展趋势。
　　（五） 反映本地区社会情况或本部门工作情况的信息，应突出有典型性的问题和创新性的思路、举措、经验,避免一般化。
　　(六) 反映情况和问题有一定的深度,透过事物的表象,揭示本质和深层次问题,努力做到有情况、有分析、有预测、有建议,既有定性分析,又有定量分析。
　　(七) 适应科学决策和领导人工作需要。
　　第二十二条　政务信息的内容包括：
　　（一） 对党中央、国务院、省委、省政府重大决策的贯彻落实情况；对省委、省政府领导同志批示和指示的落实情况。
　　1、各级政府、各部门贯彻落实重要决策的工作部署、安排、措施。
　　2、决策作出后广大干部群众的反映，包括正反两个方面的意见、要求和建议。
　　3、重要决策执行中出现的新情况、新问题，包括阶段性成效、影响决策落实的突出问题和 进一步修正、完善有关决策的意见、建议等。
　　（二） 各级政府及所属部门工作的重要情况。
　　1、国民经济发展情况，取得的新成就和遇到的新问题；重点建设项目的进展情况。
　　2、经济和行政体制改革，包括企业改革，财税、金融、外贸、投资体制、住房制度，行政 审批制度、机关后勤服务等方面的改革和农村经济发展与改革的情况。
　　3、农业和农村工作中值得重视的新情况和新问题。
　　4、扩大对外开放的新思路、新举措、新经验、新问题。
　　5、精神文明建设以及科教文卫等战线的新情况、新问题。
　　6、加强政治文明建设、社会主义民主法制建设、廉政建设和社会治安综合治理的新举措， 以及有待解决的新问题及意见和建议。
　　7、领导人关注的其他重要情况。
　　（三） 重大社会动态。
　　1、参与人数多，涉及面广，影响较大的集体上访、请愿、游行、罢工、罢市、械斗事件和 非法集会、非法组织的活动等。
　　2、各种重大事故、重大自然灾害以及突发性事件。
　　3、重要的社情民意，如一个时期群众最关心、议论最多、意见较大和亟待帮助解决的问题 ，群众对重要国际动态的反映等。
　　(四) 上级政府预约报送的信息。
　　(五) 国家有关部委和其他省(区、市)出台的重要政策和可能影响本地区经济社会发展 的有关重要情况。
　　(六) 其他应当通过信息渠道反映的各类信息。
　　第二十三条　报送重要信息的时间要求。
　　（一） 反映重大突发事件、重大事故、重大灾情的信息，应在事发4小时内上报本级和 上级政府，并及时续报发展动态、处理情况、原因和结果。
　　（二） 随时了解、及时上报重要的社情民意。
　　第二十四条　强化负反馈信息上报工作，提高负反馈信息的质 量和数量。重点是上报本级 及下级政府和部门在政策执行和决策实施过程中遇到的、需要上级政府重视或帮助解决的困 难和问题。
　　第二十五条　突发事件、重大事故、重大灾情的值班信息报省政府 总值班室，日常政务信息报省政府办公厅信息机构。
　　第六章　手段与条件
　　第二十六条　各级政府及其部门应当积极创造条件，加强政务信息 自动化建设，配备必要的 办公自动化设备，尽快建立健全政务信息工作需要的计算机管理系统和传输系统，保证政务 信息工作的正常开展,实现信息迅速、准确、安全地处理、传递和存储。
　　第二十七条　各级政府及所属部门应当建立严格的设备管理、维护和值班制度,保持政务信息工作机构的正常运行和信息传输畅通。