刑事公诉案件撤回起诉的实证分析与路径选择
——以人民检察规则第459条解读为视角
撤回起诉是指检察机关对于提起公诉的案件，发现不应当追究其刑事责任或并不符合起诉条件、不应当起诉的，向法院建议要求撤回对该案件的起诉。它是检察机关关于对案件处理的裁量权体现，也是一种程序补救机制，由于我国刑事诉讼法并没有撤回起诉的有关规定，理论上和实践上对撤回起诉的定义、效力、操作程序等仍存在一定的误解和争议，致使近年来司法实践中的一些案例背离了撤回起诉设定的初衷，因此有必要对撤回起诉运行状况进行必要梳理予以实证分析，并以新颁布的检察规则解读为视角作出合理的路径选择。最后笔者从预防方面提出自己的几点思考，以避免滥用撤诉现象的发生。
关键词：撤回起诉、效力、程序、路径选择
一、公诉案件撤回起诉的现实运行状况
关于撤回起诉没有刑事诉讼法上的依据，只是在最高法《关于执行若干问题的解释》（以下简称《解释》）以及最高检《人民检察机关刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）有此规定，即使今年颁布新刑诉法也没有赋予检察机关的撤回起诉权规定，仅有司法解释上的依据，因此在司法实践中存在诸多的缺陷，笔者通过调研，发现滥用撤回起诉权的有以下情形：
（一）程序上，混淆了撤诉与变更、追加起诉以及延期、中止审理的适用范围
一是在现实运行中存在检察机关在发现被告人真实身份或犯罪事实与起诉书叙述的不符或者遗漏了同案犯或罪行的，将撤回起诉作为变更、追加起诉的前置程序来使用。例如，湖北某市检察院的一则案例：检察机关起诉汪某等三人生产、销售假药案，后又追加同案犯陈某生产、销售假药罪，该院向法院撤回起诉，而后并案审理向法院起诉。
二是检察机关发现案件事实不清、证据不足，对需要补充侦查的案件，实践中的做法往往是撤回起诉而不是申请延期审理。例如，从2007年至2008年9月，湖北某检察院涉及到刘某挪用公款一案中，法院认为该案件证据不足，检察机关撤回后经检委会讨论后认为证据充足，便再行起诉，后改作不起诉，第二次开庭后，法院仍然认为证据不足，检察机关进行第二次撤诉。
三是被取保候审的被告人不在案的，具体而言，一种是被告人认为取保候审后即不受刑法处罚了而外出打工，另一种是被告人害怕受到法律的追究而逃跑的。据此检察机关先撤回起诉，待抓获被告人后再行起诉。
（二）实体上，将不应当起诉而起诉的案件最后被迫撤诉
这主要存在三种情况：一是检察机关对有些明显不构成犯罪或证据不足的敏感案件，因考虑社会影响舆论的压力，将这类案件起诉至法院以转移矛盾，造成法院审理后可能做无罪判决被迫撤回起诉。例如去年我省某检察院起诉胡某诈骗一案，因涉及到受害者人数众多，将近30多人，诈骗数额巨大，近二十多万。此案影响较大，民众舆论压力致使检察机关作出起诉，后因证据不足被迫做撤诉处理。
二是检察系统内部案件评价体系对不起诉率做出了特别的控制，如我院每年的不起诉率不得超过年案件总数的3%，而我县地处高寒边界地带，人口稀少，经济欠发达，属国家贫困县，每年的案件总数不超过100件，据2012年统计，我院共起诉89件120人，而这数据却是近几年来起诉率最高的，如以此数据来统计的话，那么不起诉案件仅约为3件。不起诉率的考核可能会造成对案件中属于相对不起诉情形的或因证据不足的情形的，明知法院可能判处无罪，因不起诉条件和程序的限制而提起公诉，在无望胜诉的情况下撤回起诉。
三是公诉人员的认知水平限制，据统计，河北省检察系统本科以上学历占总人数的71%，但是法学本科以上的检察官只占总数的21%，同时教师、部队转业的人员也占一定的比例，法律知识的掌握必然导致对案件审查不细、把关不严，没有发现应有的问题，最后不当错诉。
二、撤回起诉效力的定位
发生上述现象，首先必须从深层次发现问题的根源，笔者认为其本质原因在于对撤回起诉效力的认定，究竟是诉讼终止还是诉讼中止？长期以来在司法实践中有不同的认识和看法，也因此一直困扰检察机关及办案人员。
（一）撤回起诉在理论上存在的争议
理论上，一部分学者将撤回起诉作为具有终结诉讼程序的功效，有人认为：“撤回起诉是一种终结性的处理决定，一经作出即产生法律效力，相当于公安机关作出的撤销案件决定、检察机关作出的不起诉决定，以及法院作出的生效判决。” 也有人认为：“撤回起诉的依据是两高的司法解释，并非来源于法律的规定，那么撤回起诉只是检法两家对公诉案件的内部操作规则，其程序功能仅是检察机关一项专有的诉讼程序请求权，仅能够引起而非决定公诉失效、诉讼阶段的变更和中止诉讼程序。 此时学者将撤回起诉作为过渡性的诉讼中止程序来认定。
（二）撤回起诉性质与效力定位之我见
笔者同意后者的观点，认为撤回起诉的决定可以被视为检察机关和法院之间的一种内部暂时性的处理决定，只具有内部效力，撤回起诉后案件恢复到审查起诉阶段，诉讼并未终结，检察机关可根据情况继续对案件重新起诉或作出不起诉决定，因此对外效力的只能是刑事诉讼法中所规定的不起诉决定书或重新起诉书。这一点也可以从新修改的高检《规则》中得到证实，《规则》第459条规定：“对于撤回起诉的案件，人民检察院应当在撤回起诉后三十日内作出不起诉决定……对于撤回起诉的案件，没有新的事实或者新的证据，人民检察院不得再行起诉。”同时，在高法《解释》第242条规定：“宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查撤回起诉的理由，作出是否准许的裁定。”这也就是说撤回起诉只是一种诉讼请求权，最终以法院裁定的一种内部处理措施。
三、以高检规则第459条对撤回起诉的规范
（一）明确界定案件撤回起诉的事由
高检规则第459条第一次对撤回起诉的情形做了详细规定：“发现具有下列情形之一的,可以撤回起诉:(一)不存在犯罪事实的;(二)犯罪事实并非被告人所为的;(三)情节显著轻微、危害不大,不认为是犯罪的;(四)证据不足或证据发生变化,不符合起诉条件的;(五)被告人因未达到刑事责任年龄,不负刑事责任的;(六)法律、司法解释发生变化导致不应当追究被告人刑事责任的;(七)其他不应当追究被告人刑事责任的。”
可以看出，撤回起诉的事由仅限于以上的几种情形，除此之外，没有其他事由。以上情形分别从犯罪事实和犯罪主体上作了认定，事实上或没有犯罪事实或情节显著轻微，主体上或非被告人所为或不负刑事责任（第七项的兜底条款也是从主体上明确不应当追究刑事责任）。这也从另一个角度区分了和变更起诉、追加起诉的区别。通过《规则》第459条第一款规定的事由，我们发现，撤回起诉是检察机关对于被指控的被告人具有不应当追究其刑事责任的法定情形所要求法院撤回起诉的一种行为，这种法定的事由一般是建立在无罪的诉讼目的基础上（除了（四）证据不足情形），因此因法定事由而撤回起诉后的结果可能会是不起诉。而变更或追加起诉是通过“犯罪事实的变更或追加”或“被告人的变更或追加”，更换旧诉或扩张旧诉，是在有罪判决的基础上作出的调整之诉，双方是在诉讼目的和诉讼方向都是相反的两个不同的诉讼模式，因此，不能把撤回起诉作为变更、追加起诉的前置程序。
对于被告人不在案的情况，更不在撤回起诉法定事由之列，刚刚笔者强调撤回起诉事由的主体是不应当追究其刑事责任，而不在案的情形应当是我国刑诉法第200条所规定：“被告人脱逃的，致使案件在较长时间内无法继续审理的，可以中止审理。”同理，对于因证据不足而需要补充侦查的，应当按照刑诉法第198条、199条的规定，建议法院延期审理。需要明确的一点是，本法定事由中（四）指代的“因证据不足”与上述的“证据不足”有所区别，结合《解释》第223条规定:“公诉人发现案件需要补充侦查，建议延期审理的，合议庭应当同意，但建议延期审理不得超过两次。补充侦查期限届满后，经法庭通知，人民检察院未将案件移送人民法院，且未说明原因的，人民法院可以决定按人民检察院撤诉处理。”本《规则》第459条第一款（四）的情形是指通过一次补充侦查后，第二次因补充侦查而延期审理期满后，仍“证据不足”，不符合起诉条件的，作撤诉处理。
与此同时，根据《规则》第459条规定，法律文书《撤回起诉决定书》也作出了相应的变化，最突出的是将撤回起诉理由一栏由以前的“事实、证据有变化”变为“因_____，本院决定撤回起诉”这样就要求公诉机关在实际操作过程中须列明详细的撤诉理由（即上述规定的事由），在一定程度上能够解决对撤回起诉权滥用的发生。因此通过明确撤回起诉的法定事由，使我们更好的区分了在程序上与变更、追加起诉，延期、中止审理不同情形的界定。
（二）规范撤回起诉的路径选择
鉴于过去司法实践对撤回起诉的认识不统一，使得撤回起诉的程序路径上有操作上的争议和困难，为更好的明确此规定，笔者认为有必要结合近一段时间来的调研和《规则》第459条的解读，从启动撤回起诉程序到最后处理结果做一个更好的梳理，实现合理的路径选择。路径选择的明确能够使我们对撤回起诉在司法实际运用中有更准确、规范的把握，也能够避免在实体上将不应起诉而起诉最后被迫撤诉的现象发生。
1、规范启动撤回起诉时的法律文书
检察机关因上述七种法定事由而启动撤回起诉程序时，首先应当书写《撤回起诉决定书》，“决定”一词在《现代汉语词典》解释是“对如何行动做出主张”具有自我做主的意味。而高检《规则》第459条第二款规定：“对于撤回起诉的案件，人民检察院应当在撤回起诉后三十日内作出不起诉决定。”这一点明确了，如果对案件作出最终的处理，不起诉决定是具有对外效力的，反推之，撤回起诉只是检法两家之间的内部处理，只具有对内效力。同时高法《解释》第242条又规定：“法院应当审查撤回起诉的理由，作出是否准许的裁定。”此规定说明，作出裁定权的在于法院，检察机关启动撤回起诉权只是一种对法院的建议权。
因此，检察机关启动撤回起诉只是针对法院作出的，笔者认为《撤回起诉决定书》中的“决定”一词与检察机关实质具有的权利不符，应当更改为《撤回起诉建议书》更为妥当，这样就与撤回起诉的效力定位相契合，能更好的体现撤回起诉的性质。
另外，还必须说明一点，由于此时法院的审理是庭前的形式审查，并不涉及实体意义上的理由，为了不使法院的裁定流于形式，笔者建议，公诉部门应当在建议书后以附件的形式说明相关撤诉事由的具体情况，以增强检察法律文书的说理性，便于法院准确的作出裁定。
2、明确案件撤回起诉后的处理路径
高检《规则》第459条的第二款、第三款规定了案件撤诉后的处理情况，检察机关在收到法院的《准予撤回起诉裁定书》后“三十日以内作出不起诉决定。需要重新侦查的,应当在作出不起诉决定后将案卷材料退回公安机关,建议公安机关重新侦查并书面说明理由。”“对于撤回起诉的案件,没有新的事实或者新的证据,人民检察院不得再行起诉。”也就是说，检察机关倘若没有新的事实、证据的，在收到撤回起诉裁定书三十日内应当作出不起诉决定书。同时，如果案件需要重新侦查的，不能像过去一样直接退回公安机关补充侦查，而应当是先做出不起诉决定，以此对本案件有终结性的审查，以防止案件在撤回起诉期间长期的“挂案”情形发生。
此款规定还蕴涵了一个问题，如果被告人在押的或者被告人的财物被扣押、冻结的，此时应当怎么处理？
案件若在撤诉后三十日内作出不起诉决定的，也即检察机关决定不起诉的案件，此时完全可以依据刑诉法第173条第三款规定：“应当对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。”刑诉法第174条规定：“如果被不起诉人在押的，应当立即释放。”
但是从检察机关收到法院的《准予撤回起诉裁定书》当天到作出不起诉决定还有三十天的期间，此时对被告人应当怎么做呢？该《规则》第459条虽然并未明确，但本条的第三款规定“没有新的事实或者新的证据,人民检察院不得再行起诉。”这也就是预示了，如果检察机关在三十日内有“新的事实或新的证据”可以再次提起公诉，即检察机关在撤回起诉后处理结果是或提起公诉或作出不起诉决定，案件在诉讼程序上仍处于中止阶段。此时因为案件仍处于诉讼中止，并且可能会有两种结果发生（或起诉或不诉），因此，如果将在押被告人释放，或许会有放纵之嫌，如果仍然关押，也将会导致被告人的隐形羁押，损害了其合法权益。笔者认为，在此过程中，应当借鉴刑诉法第96条的规定，即如果被告人在押的，检察机关收到法院《准予撤回起诉裁定书》的当天“需要继续查证的，对被告人可以取保候审或者监视居住。”如果三十日内因无新证据或新事实而决定不起诉的，此时对被告人予以“立即释放”，这样既防止了羁押又能够便于检察机关查证、固定证据。而对于被告人被查封、扣押的财物，因其没有人身权益更为重要，而且考虑到撤回起诉的特殊阶段，笔者认为，如果决定不起诉后，依据刑诉法第173条第三款规定予以“解除”，撤回起诉期间可不做要求。
3、明晰“撤诉—再起诉”反复出现的困惑
高检《规则》第459条第三款规定：“对于撤回起诉的案件,没有新的事实或者新的证据,人民检察院不得再行起诉。”因此有学者认为，此规定可能会导致检察机关反复撤诉的现象发生，不仅致使案件长期久拖不决，也大大侵害了当事人的权益。有人提议：“法律上赋予公诉人的公诉权不是无限的，也不是不能耗尽的，当有公诉障碍的情况下，就同一事实、同一被告人只能有最多一次的撤诉权和由此引起的第二次起诉与否的决定选择权。”
笔者认为，这一观点只是进行了程序上的限定，缺乏法理上的依据。只要案件法院受理之后、判决宣告之前，检察机关都有权进行撤诉的建议权，依据案件事实和证据的变化，自行决定是否撤诉，撤诉之后，如发现新事实、新证据的，检察机关认为重新具备了起诉条件的，当然可以再行起诉。可以说，撤诉权以及撤诉后的再行起诉权，均为检察机关公诉权裁量性的体现，不宜通过限定提起次数的方式予以限制。而且对于这种情形，伴随着新修改的刑诉法和高检《规则》第459条的规定，高检在颁布的《检察机关执法工作基本规范》（2013年版）第6编第163条规定：“对于撤回起诉的案件，应当在撤回起诉后三十日内将撤回起诉的分析报告，连同起诉意见书、撤回起诉决定书等相关法律文书报上一级人民检察院公诉部门备案。” 这表明，检察机关通过“上提一级”的形式来加强审查，在一定程度上防止反复现象出现。
从法院的角度来说，相关司法解释对检察机关撤诉后的再行起诉权并非毫无节制，《解释》第181条也规定: 依照本解释第242条规定裁定准许撤诉的案件，没有新的事实、证据，重新起诉的，应当退回人民检察院。上述规定本身就是对撤诉后再行起诉权的限制，实践中，只要严格执行上述规定，要求撤诉后只有发现新事实、新证据的方能再行起诉，没有新的事实、证据，人民检察院重新起诉的，人民法院不予受理，就可以达到防止检察机关滥用撤诉权的目的。
在司法实践中反复撤诉的原因，往往是法院鉴于检法的关系，没有充分认识到撤诉请求权的意义和司法审查的意义，忽视对撤诉理由的审查，致使不能起到充分的效果。其实《解释》第242条已经明确了法院的裁定权，因此，笔者认为，为了保证撤回起诉权的正确行使，法院应当加强完善审查审批制度，比如可以增加合议庭的合议制、审委会讨论决定等环节，这样不仅能发挥集体的智慧对请求撤回起诉案件做出正确合理的评判，而且也能预防法官个人对撤诉审查权的滥用。另一方面也应强化审查的开放性，虽然说检察机关是针对法院的建议权，但是该案件毕竟涉及当事人的权益，法院在做出评判的同时，站在中立的立场，应当听取被害人、被告人、辩护人、诉讼代理人及其他人诉讼参与人的意见，并赋予他们提出异议的权利，最后作出正确合理的判断。
四、预防滥用撤诉的几点建议
高检《规则》第459条的规定对撤回起诉的各个方面进行了明确并予以规范，对于检察机关准确、恰当运用撤回起诉具有重要的实践意义。除此之外，笔者认为，还应当采取合理有效的措施对滥用撤诉的现象进行预防。
（一）加强对公诉人职业技能的培训。通过扎实的专业知识学习，尤其对新刑诉法及高法解释、高检规则等司法解释及时、充分的学习，同时通过岗位技能大练兵等竞赛活动，加强对业务素质方面的考量等，不断加强公诉人对案卷准确、严格的审查力度，提高其案卷审查能力，以此增强公诉人在审查环节案件证据标准的要求，初步保证案件受理的质量，防止因不当起诉而被迫撤诉的情形发生。
（二）对起诉前有争议的案件建立专项审查机制。对于在审查起诉环节就对案件的事实和证据有较大争议、提起公诉有可能判决无罪的案件，起诉前应当由承办人提出初步建议，经主管部门负责人同意，由主管检察长交检委会讨论，对争议点进行充分的无罪风险评估，对于风险大的案件应做存疑不起诉。
（三）公诉部门应适时提前介入侦查。对于公安机关移送的犯罪情节严重、重大疑难等案件以及自侦部门的重大职务犯罪案件，公诉部门应及时介入、参与对重大案件的讨论，对证据的收集、固定、补充、完善提出意见，这样可使证实案件事实的证据能够及时取得，也能够保证证据的合法性、客观性、关联性，提高移送审查起诉案件的证据标准。
（四）准备把握证据的证明标准。检察机关应始终坚持“案件事实清楚、证据确实充分”的证明标准，对于案件，只有符合刑诉法第53条规定的“定罪量刑的事实都有证据证明；据以定案的证据均经法定程序查证属实；综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑。”才能提起公诉，尤其对于特别敏感、舆论压力大、社会影响面广的案件，更应要严格、准确把握此证明标准，以事实说话，拿证据证明，以防止为转移矛盾而不当起诉最后被迫撤诉。
江苏省审计条例
江苏省人大常委会
江苏省审计条例
江苏省人大常委会公告
第78号
《江苏省审计条例》已由江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议于2011年1月21日通过，现予公布，自2011年5月1日起施行。
江苏省人民代表大会常务委员会
2011年1月21日
江苏省审计条例
（2011年1月21日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过）
第一章 总 则
第一条 为了加强审计监督，维护财政经济秩序和社会公共利益，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》等法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本省行政区域内审计机关开展审计监督活动，适用本条例。
第三条 地方各级人民政府及其各部门和相关单位的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照法律、行政法规和本条例规定应当接受审计的财政收支、财务收支，应当依法接受审计监督。
审计机关应当依据法律、行政法规和本条例规定的权限和程序，对被审计单位的财政收支、财务收支的真实、合法、效益和主要负责人的经济责任进行审计监督。
第四条 审计机关应当加强绩效审计，对被审计单位配置、使用、利用财政资金和公共资源的经济性、效率性和效果性进行审计评价。
审计机关可以将绩效审计结果向本级人民政府报告。绩效审计结果可以作为本级人民政府及其有关单位改进决策以及管理的参考依据。
第五条 审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系，确定审计管辖范围；不能根据财政、财务隶属关系确定审计管辖范围的，根据国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围。
两个以上国有资本投资主体投资的金融机构、企业事业组织和建设项目，由对主要投资主体有审计管辖权的审计机关进行审计监督。不能确定主要投资主体的，由被审计单位登记注册地的审计机关管辖。
任期经济责任审计，按照干部管理权限确定审计管辖范围。
第六条 上级审计机关依法可以将其审计管辖范围内的特定审计事项，授权下级审计机关进行审计。被授权的审计机关在出具审计报告前应当将审计结果报告上级审计机关。
第七条 县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。
县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。
县级以上地方人民代表大会常务委员会可以要求同级人民政府，对与重大事项有关的财政收支、财务收支作出专项审计报告。
第八条 审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。
本级人民政府交办的特定审计事项，审计机关可以提出专项经费申请，由本级财政部门按照规定予以安排。
审计机关依法审计，不收取费用。
第九条 审计机关及其审计人员办理审计事项，应当依法行使职权，坚持客观公正、实事求是、廉洁奉公、保守秘密。
审计人员依法执行职务，受法律保护，并依法接受监督。
第二章 审计对象和内容
第十条 审计机关对本级人民政府财政部门具体组织本级预算执行的情况，本级预算收入征收部门征收预算收入的情况，与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的部门、单位的预算执行情况和决算，下级人民政府的预算执行情况和决算，以及其他财政收支情况，依法进行审计监督。经本级人民政府批准，审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的情况，依法进行审计监督。
第十一条 审计机关对预算执行情况和决算以及其他财政收支情况的审计，应当包括下列主要内容：
（一）预算收支平衡情况；
（二）重点支出的安排和资金到位情况；
（三）预算超收收入的安排和使用情况；
（四）部门预算制度建立和执行情况；
（五）向下级财政转移支付情况；
（六）上级财政补助资金的安排和使用情况；
（七）专项资金的安排、拨付和使用情况；
（八）本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。
第十二条 审计机关在财政审计监督中，依法对下列事项进行审计：
（一）财政部门、人民银行分支机构、商业银行、预算等单位涉及的国库集中收付活动及其相关的财政收支情况；
（二） 财政转移支付涉及的相关地区、部门、单位对转移支付资金的管理使用情况；
（三） 政府采购涉及的采购人、采购代理机构、采购监督管理部门、预算管理和资金拨付机构等单位的政府采购活动及其相关的财政收支情况。
第十三条 审计机关在财政审计监督中，可以依法对涉及的相关单位和个人进行调查。
第十四条 审计机关应当对下列国有、国有资本占控股地位或者主导地位的地方金融机构的财务收支，依法进行审计监督：
（一）城市商业银行、股份制商业银行；
（二）证券公司、期货公司；
（三）保险公司、保险经纪公司；
（四）信托公司、金融租赁公司、财务公司、担保公司、基金管理公司；
（五）从事金融业务的其他机构或者组织。
第十五条 审计机关应当对国有、国有资本占控股地位或者主导地位的企业的财务收支，依法进行审计监督。
第十六条 审计机关对地方金融机构和企业财务收支的审计，应当包括下列内容：
（一）资产、负债、所有者权益情况；
（二）损益情况，利润及其分配、使用情况；
（三）产权转让、资产处置、资本保值增值情况；
（四）对外投融资情况；
（五）缴纳税费情况；
（六）内部管理与控制制度的制定、执行情况；
（七）法律、法规规定的其他内容。
第十七条 审计机关对地方的国家事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支，依法进行审计监督。
第十八条 审计机关对事业组织财务收支的审计，应当包括下列内容：
（一）预算经费的收支、结余和专项资金的筹集、管理和使用情况；
（二）非税收入、生产经营收入等财务收支情况；
（三）财政资金使用情况；
（四）国有资产的使用、管理和处置情况；
（五）内部管理与控制制度的制定、执行情况；
（六）法律、法规规定的其他内容。
第十九条 审计机关应当对全部或者部分使用下列资产投资或者融资的建设项目（以下简称建设项目）的预算执行情况和决算，依法进行审计监督：
（一）全部使用财政性资金、国有资产、政府部门管理的和受政府委托管理的社会公益性资金的；
（二）未全部使用上述资产，但上述资产占项目总投资的比例超过百分之五十，或者占项目总投资的比例在百分之五十以下，但拥有项目建设、运营实际控制权的。
在实施建设项目预算执行和决算审计时，审计机关可以对设计、施工、勘察、监理、采购、供货、招标代理、代建等与建设项目直接有关的单位取得项目资金的真实性、合法性进行调查。
第二十条 审计机关对建设项目预算执行和决算的审计，应当包括下列内容：
（一）资金来源、管理和使用情况；
（二）履行建设程序情况；
（三）预算、概算执行情况；
（四）竣工决算和资产移交情况；
（五）项目绩效情况；
（六）法律、法规规定的其他内容。
第二十一条 审计机关依法决定对建设项目的预算执行和决算进行审计的，应当在审计后方可办理结算手续。审计机关在审计中发现问题的，被审计单位应当依法纠正。
第二十二条 审计机关应当对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的下列基金、资金的财务收支依法进行审计监督：
（一）社会保险、社会救助、社会福利基金以及发展社会保障事业的其他专项基金；
（二）来源于境内外的货币、有价证券和实物等形式的社会捐赠；
（三）社会公益性募集资金；
（四）住房公积金、廉租住房资金、住宅专项维修资金等住房资金；
（五）其他有关基金、资金。
审计机关对基金、资金进行审计时，可以延伸到使用单位与基金、资金直接有关的财务收支，并可以对相关单位、个人进行调查。
第二十三条 审计机关对基金、资金财务收支的审计，应当包括下列内容：
（一）基金、资金的征收、支出、安排和拨付情况；
（二）基金、资金的使用和绩效情况；
（三）基金、资金的管理情况；
（四）法律、法规规定的其他内容。
第二十四条 审计机关应当对资源的开发利用和保护、污染防治、生态保护及其他资源环境事项的财政收支、财务收支，依法进行审计监督。
第二十五条 审计机关对资源环境事项财政收支、财务收支的审计，应当包括下列内容：
（一）资源环境事项相关资金的征收、分配、使用和管理情况；
（二）资源环境相关政策执行情况；
（三）资源环境项目建设及绩效情况；
（四）法律、法规规定的其他内容。
第二十六条 审计机关应当按照国内和国际公认的会计、审计准则，对国际组织和外国政府援助、贷款、赠款项目的财务收支、偿还借贷和绩效情况，依法进行审计监督。
第二十七条 审计机关对国际组织和外国政府援助、贷款、赠款项目的财务收支的审计，应当包括下列内容：
（一）财务报告编制和会计资料管理情况；
（二）遵守合同协定和资金来源、拨付、核算情况；
（三）资金（含国内配套资金）管理、使用、偿还借贷和绩效情况；
（四）法律、法规规定的其他内容。
第二十八条 审计机关应当对地方国家机关和其他依法属于审计监督对象的主要负责人，在任职期间内对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。
审计机关在实施任期经济责任审计时，应当通过对地方国家机关和其他依法属于审计监督对象的主要负责人所在地区、部门、单位财政收支、财务收支以及相关经济活动的审计和调查，确定其所担任特定职务应当履行的经济责任，提出审计结果报告。
审计机关作出的任期经济责任审计结果报告，应当作为干部管理部门考核、奖惩、选拔、任免主要负责人的重要依据。
任期经济责任审计，按照国家和省有关规定执行。
第二十九条 审计机关根据本级人民政府规定的职责，对其交办的特定事项的财务收支，依法进行审计监督。
第三十条 依法属于审计机关审计监督对象的单位的内部审计工作，应当接受审计机关的业务指导和监督。
依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度，并可以根据内部审计工作的需要，设立内部审计机构或者配备内部审计人员，参加依法成立的内部审计自律组织。审计机关可以通过内部审计自律组织，加强对内部审计工作的业务指导和监督。
第三十一条 审计机关依法进行审计或者专项审计调查时，有权对社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。
审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告时，发现社会审计机构存在违反法律、法规或者执业准则等情况的，应当移送有关主管机关依法追究责任。
第三章 审计机关权限
第三十二条 审计机关有权要求被审计单位按照审计机关规定的期限和要求提供下列资料，被审计单位不得拒绝、拖延、谎报：
（一）预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务会计报告以及会计账簿、会计凭证；
（二）设立资金账户情况、与审计事项有关的合同、文件以及会议记录；
（三）内部审计相关资料、社会审计机构出具的审计报告；
（四）反映财政收支、财务收支以及相关业务资料的电子数据和计算机技术文档；
（五）其他与审计事项有关的资料。
被审计单位负责人应当对本单位提供资料的真实性和完整性作出书面承诺。
第三十三条 审计机关有权检查、测试被审计单位管理财政收支、财务收支以及相关业务资料电子数据的信息系统，要求被审计单位提供有关电子计算机技术文档和其他必要的协助。
被审计单位管理财政收支、财务收支以及相关业务资料电子数据的信息系统，应当具备符合国家标准或者行业标准的数据接口；没有设置以上数据接口的，被审计单位应当将审计机关要求的数据转换成能够读取的格式输出。
第三十四条 审计机关可以采取就地审计、送达审计、跟踪审计、联网审计等方式实施审计，被审计单位应当予以配合。
第三十五条 对被审计单位违反国家和省有关财政收支、财务收支规定的行为，审计机关认为有关主管部门、单位负有责任的，应当建议有关主管部门、单位纠正；有关主管部门、单位不予纠正的，审计机关应当提请有权处理的机关依法处理。
第三十六条 审计机关应当按照国家和省有关规定建立健全审计结果公告制度，并采取专项、分类或者综合公告的形式，及时向社会公布审计结果。
第四章 审计程序
第三十七条 审计机关应当根据法律、法规和国家其他有关规定，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确定年度审计工作重点，编制年度审计项目计划。
审计机关在年度审计项目计划中确定对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、地方金融机构进行审计的，应当自确定之日起七个工作日内书面告知列入年度审计项目计划的企业、地方金融机构。
第三十八条 审计机关办理本级人民政府交办审计事项的，应当按照其书面通知办理，并提交专题报告。
第三十九条 审计机关应当依照法律、法规和国家审计署规定的程序，遵循相应的步骤和方法进行审计监督。
审计机关对下列部门和单位进行审计监督的，可以实行简易操作方法：
（一）财政收支、财务收支内容单一、规模较小，没有下属单位或者下属单位较少的部门；
（二）资产负债规模较小、生产活动正常，当年度进行过审计监督的企业、事业组织；
（三）各项制度健全、内部管理严格、相关经济活动规范，历年审计结果表明能够严格遵守和执行各项财经制度和政策的部门和单位；
（四）其他可以实行简易操作方法的部门和单位。
实施简易操作的具体方法，由省审计机关另行制定。
第四十条 经本级人民政府批准，审计机关办理下列紧急事项，可以直接持审计通知书实施审计：
（一）本级人民政府交办、协助查证、信访、举报等重大、紧急和有时限要求的审计事项；
（二）有证据或者迹象表明被审计单位和有关人员可能有转移、隐匿、篡改、毁弃有关财政收支、财务收支资料，转移、隐匿有关资产或者串通提供伪证等行为；
（三）其他紧急事项。
第四十一条 有下列情形之一的，经审计机关负责人批准，可以终止审计，并书面告知相关单位：
（一）被审计单位完成改制，不再属于审计监督对象的；
（二）被审计单位破产、兼并、注销的；
（三）被审计单位相关资料严重缺失，不具备审计条件的；
（四）其他需要终止审计的情形。
第四十二条 审计机关应当进行财经法纪的宣传与指导，充分听取被审计单位的意见；对审计发现或者查出的问题，应当进行分析研究，督促被审计单位做好整改工作；必要时，应当向政府提交综合审计报告，提出对共性问题进行纠正和防范的意见和建议。
第四十三条 被审计单位应当按照审计机关规定的期限和要求执行审计决定。
执行审计决定时需要有关部门、单位协助的，有关部门、单位应当予以协助，并将协助执行情况在收到协助执行审计文书三十个工作日内书面回复审计机关。
第四十四条 审计机关对在审计监督中发现应当由有关部门、单位处理、处罚的事项，应当出具审计移送处理书，移送有关部门、单位处理。
接受审计移送的部门、单位应当自收到审计移送处理书之日起六十个工作日内将处理情况书面告知审计机关。
第四十五条 对审计决定执行情况、移送处理落实情况和审计报告、专项审计调查报告的整改落实情况，审计机关应当进行督促和检查。
第五章 法律责任
第四十六条 被审计单位拒绝、拖延提供与审计事项有关的书面资料与电子数据，或者提供的书面资料与电子数据不真实、不完整，或者拒绝和阻碍检查，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，对被审计单位可以处以一万元以上五万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处以五千元以上二万元以下罚款；审计机关认为应当给予处分的，向有关部门、单位提出给予处分的建议；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条 审计机关发现被审计单位管理财政收支、财务收支以及相关业务资料电子数据的信息系统，不符合国家标准或者行业标准且未转化成审计机关要求的格式的，可以责令限期改正或者更换。在规定期限内不予改正或者更换的，可以通报批评并建议有关主管部门予以处理。
第四十八条 被调查单位和个人不配合审计机关调查的，由审计机关责令改正；拒不改正的，由审计机关通报批评，并移送有关部门、单位处理；审计机关认为应当给予处分的，向有关部门、单位提出给予处分的建议；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十九条 被审计单位不执行审计决定的，审计机关应当责令其限期改正；逾期仍不改正的，审计机关可以采取下列措施：
（一）通知有关主管部门依法核减与应缴款等额的拨款；
（二）依法申请人民法院强制执行；
（三）建议有关部门、单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第五十条 审计机关实施审计处理、行政处罚，有下列情形之一的，由本级人民政府或者上级审计机关责令改正，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）没有法律、法规和国家规定的依据，实施审计处理、行政处罚的；
（二）违反法律、法规和国家规定的程序，实施审计处理、行政处罚的；
（三）违反法律、法规和国家规定的处罚种类、幅度，实施行政处罚的；
（四）依法应当移送有关主管部门、单位处理而未移送的；
（五）其他违反法律、法规和国家有关规定的行为。
第五十一条 审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，或者泄露所知悉的国家秘密、商业秘密的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第五十二条 本条例自2011年5月1日起施行。