国务院


国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见

国发〔2009〕3号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　重庆市是中西部地区唯一的直辖市，是全国统筹城乡综合配套改革试验区，在促进区域协调发展和推进改革开放大局中具有重要的战略地位。设立直辖市以来，重庆市坚决贯彻中央的决策部署，努力实施西部大开发战略，经济社会发展取得重要成就，已经站在新的历史起点上。重庆市集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，城乡二元结构矛盾突出，老工业基地改造振兴任务繁重，统筹城乡发展任重道远。在新形势下，党中央、国务院对重庆市改革发展提出更高要求，赋予重庆市新的使命。加快重庆市统筹城乡改革和发展，是深入实施西部大开发战略的需要，是为全国统筹城乡改革提供示范的需要，是形成沿海与内陆联动开发开放新格局的需要，是保障长江流域生态环境安全的需要。在当前应对金融危机的关键时期，尤其要把保持经济平稳较快增长作为首要任务，将解决当前困难与谋求长期发展结合起来，不断增强发展活力，着力解决劳动就业、社会保障、教育公平、医疗卫生、居民住房、库区移民、扶贫开发等重要民生问题，切实维护社会稳定。要站在全局和战略的高度，充分认识加快重庆市改革开放和经济社会发展的重大意义，努力把重庆市改革发展推向新阶段。为此，提出以下意见：
　　一、推进重庆市统筹城乡改革和发展的总体要求
　　（一）指导思想。
　　高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，深入实施西部大开发战略，进一步解放思想，锐意进取，加快推进统筹城乡综合配套改革，着力解决“三农”问题；加快推进结构调整和自主创新，着力发展内陆开放型经济；加快推进基础设施和公共服务设施建设，着力改善城乡人居环境；加快推进环境保护和资源节约，着力构建长江上游生态屏障；加快推进社会事业发展，着力做好库区移民和扶贫开发工作，形成有利于科学发展与社会和谐的新体制，促进经济社会又好又快发展，努力把重庆建设成为西部地区的重要增长极，长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标。
　　（二）基本原则。
　　——坚持城乡统筹，促进城乡协调发展。始终把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重，加大以工促农、以城带乡力度，把基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村，促进城乡经济社会一体化发展。
　　——坚持科学发展，着力转变发展方式。加快推进产业结构优化升级，提高自主创新能力，形成产业新格局和竞争新优势。把节约资源和保护环境放在突出位置，实现经济社会发展与人口资源环境相协调。
　　——坚持以人为本，推进和谐社会建设。把改善人民生活作为一切工作的出发点和落脚点，解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。大力发展社会事业，促进基本公共服务均等化，保障社会公平正义。
　　——坚持改革开放，推进体制机制创新。以统筹城乡综合配套改革试验为工作抓手，在重要领域和关键环节率先突破，破除制约经济社会发展的体制机制障碍。全面提高对内对外开放水平，加快建立内陆开放型经济体系。
　　（三）战略任务。
　　——实施“一圈两翼”开发战略。着力打造以重庆主城区为核心、一小时通勤距离为半径的经济圈（“一圈”），加快建设以万州为中心、三峡库区为主体的渝东北地区和以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南贫困山区（“两翼”），形成优势互补的区域协调发展新格局。
　　——实施扩大内陆开放战略。以开放促改革促发展，积极探索内陆地区发展开放型经济的新路子。以重庆北部新区及保税港区为龙头和平台，把重庆建设成为长江上游地区综合交通枢纽和国际贸易大通道，成为内陆出口商品加工基地和扩大对外开放的先行区。
　　——实施产业优化升级战略。加快推进老工业基地改造和振兴，建设国家重要的现代制造业基地。优先发展高新技术产业，大力发展现代服务业，加快发展现代农业，实现一、二、三次产业协调发展，形成城乡分工合理、区域特色鲜明、资源要素优势充分发挥的产业体系。
　　——实施科教兴渝支撑战略。大力推进基础教育、职业教育和高等教育改革发展，创新人力资源开发模式，加快培养和引进多层次、高素质和实用型人才。充分发挥企业自主创新的主体作用，推进产、学、研相结合的科技创新体系建设，加快建设长江上游的科技创新中心和科研成果产业化基地。
　　——实施资源环境保障战略。树立生态立市和环境优先的理念，创新节约资源和保护环境的发展模式，发展循环经济和低碳经济，建设森林城市。保护好三峡库区和长江、嘉陵江、乌江流域的水体和生态环境，建设长江上游生态文明示范区。
　　（四）主要目标。
　　——到2012年，重要领域和关键环节改革取得重大进展，统筹城乡发展的制度框架基本形成。人均地区生产总值达到全国平均水平；城乡居民收入达到西部地区较高水平，收入差距逐步缩小；基本公共服务能力达到全国平均水平；单位地区生产总值能耗比2007年下降20%；环境保护和生态建设取得积极进展，三峡库区长江干流水质达到Ⅱ类。
　　——到2020年，各项改革全面深化，形成统筹城乡发展的制度体系，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标。人均地区生产总值超过全国平均水平；城乡居民收入达到全国平均水平，收入差距明显缩小；基本公共服务能力高于全国平均水平；单位地区生产总值能耗进一步显著下降；生态环境质量明显改善，森林覆盖率达到45%，三峡库区长江干流水质稳定保持Ⅱ类。
　　二、促进移民安稳致富，确保库区和谐发展
　　（五）落实移民扶持政策。移民搬迁安置任务完成后，要适时将工作重点转向促进移民安稳致富，建立促进库区稳定发展的长效机制。加大移民后期扶持力度，逐步增加移民后期扶持资金，切实解决移民长远生计问题。完善移民就业扶持体系，加大职业教育、技能培训、市场信息、创业引导和就业援助工作力度，提高移民就业再就业能力。加快库区产业开发和基础设施建设，继续对库区移民就业再就业实施资金和政策倾斜，提供更多本地就业岗位。以基本养老、医疗和失业保险为重点，将农村进城镇安置移民、城镇占地移民、生态屏障区及地质灾害避让移民纳入社会保障体系。对移民搬迁安置的遗留问题要做细致工作，帮助移民解决生产生活中的实际困难和问题，建设和谐稳定新库区。抓紧编制实施三峡库区和移民安置区基础设施建设和经济社会发展规划，统筹解决库区当前突出矛盾和长远发展问题。
　　（六）支持库区产业发展。积极发展适合库区特点的优势特色产业，是实现移民搬得出、稳得住、逐步能致富的主要途径。加强对库区产业发展的指导和支持，制定产业政策、区域发展规划和审批项目，都要对库区给予优先支持。积极发展能源及矿产资源深加工、石油天然气化工和盐化工、机械制造、纺织服装、现代中药及生物医药等重点产业，支持库区城镇移民生态工业园建设，增加对园区基础设施建设投入补助。鼓励优质产业向综合条件较好的万州、涪陵等库区城镇布局，探索创新产业园区多元共建和异地投资利益分享新机制。严格执行库区生态环境保护要求，严禁高污染行业企业落户。认真落实全国对口支援三峡库区移民工作五年规划纲要，鼓励更多的省市、企业向重庆提供人才、资金和项目援助，探索更加有效的对口支援方式，增强库区的造血功能和发展后劲。继续发挥库区产业发展基金的扶持作用。依法开征三峡电站水资源费。尽快编制并报批三峡库区后续工作规划，统筹考虑三峡库区后续工作资金需求，抓紧研究制定国家重大水利工程建设基金政策出台后的分配方案和管理办法。
　　（七）加强库区生态环境建设。健全库区生态环境保护体系，把三峡库区建成长江流域的重要生态屏障，维护长江健康生命，确保三峡工程正常运转。强化库区工业污染源治理，搞好农业面源污染防治，禁止水库网箱养鱼，加大水库清漂力度，解决支流“水华”等影响水质的突出问题。抓紧完善并实施三峡库区绿化带建设规划和水土保持规划，强化生物治理措施，加大水土流失治理力度。根据库区生态承载能力，稳步推进生态移民，在水库周边建设生态屏障区和生态保护带。尽快制定落实消落区治理方案和相关措施，加强三峡库区生态环境监测系统建设。加快推进三峡库区三期地质灾害防治工程，研究建立三峡库区地质灾害防治长效机制，落实库区防灾减灾保安措施。加强三峡工程蓄水后的生态变化规律和长江流域可持续发展战略研究。
　　三、发展现代农业，推进新农村建设
　　（八）优化农业结构和布局。加快农业结构战略性调整，构建现代农业产业体系。统筹规划农业布局，科学确定“一圈两翼”农业发展重点，打造“一圈”城郊都市型农业示范区、“渝东北翼”库区生态农业走廊和“渝东南翼”山地特色农业基地。稳定基本农田和粮食播种面积，提高单产水平，继续实施良种补贴等支持政策，确保粮食产量不低于1100万吨。推进大中型农业灌区工程建设，加快实施小型农田水利工程，大力发展旱作节水农业和节水灌溉。鼓励和支持农民开展各种小型农业基础设施建设。加强山区综合开发，加快林业产业发展。推进柑橘优势产业带建设，继续实施柑橘种苗补贴政策。支持重庆现代畜牧业示范区建设，加大对规模化养殖小区、良种繁育体系、动物疫病防控体系建设的扶持力度，加强畜牧业发展和养殖废弃物无害化处理和综合利用。加强农业标准化建设，确保农产品质量安全。支持重庆建设全国农业机械化综合示范基地，继续实施农机具购置补贴政策，认真落实农业机械化各项税费优惠政策。
　　（九）改善农村生产生活条件。扎实推进社会主义新农村建设，加快农村基础设施建设和社会事业发展步伐，着力解决农民生产生活中的突出问题。统筹城乡建设规划，将基础设施建设和公共服务的投入重点放在农村。在重庆开展“通村公路”建设试点，支持具备条件的建制村水泥（沥青）路建设，将已撤并乡镇的公路改造纳入“通村公路”工程统筹安排。增加农村饮水安全工程建设投入，加快解决农村饮水安全问题。大力推进农村沼气建设，发展集中沼气。实施农村生态环境综合治理，改善小城镇和村庄人居环境。加快农村电网改造后续工程建设。继续推进“村村通”电话工程，加强农村地区互联网接入能力建设和面向“三农”的信息服务平台建设。健全农村公共设施维护机制，提高综合利用效能。增加公共财政对农村教育、文化、卫生、体育、就业服务和社会保障等基本公共服务的投入，加强农村社会事业专业技术人才队伍建设，促进城乡基本公共服务均等化。
　　（十）加快渝东南等地区扶贫开发。坚持开发式扶贫、开放式扶贫和救济式扶贫有机结合，创新扶贫开发模式，促进产业发展，重点加快渝东南武陵山区各族群众脱贫致富步伐。支持特色产业发展，每个扶贫开发工作重点县集中扶持2-3个特色产业，提高农村贫困人口自我发展能力。完善整村推进扶贫规划，加大以工代赈实施力度，扩大深山峡谷和高寒山区扶贫移民搬迁工程实施范围。实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务，让更多的农村贫困人口共享改革发展成果。促进农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。建立贫困农民创业基金，开展贫困农民创业试点工作。积极发展村级扶贫互助资金组织，健全和完善管理机制。完善协作扶贫机制，加大对口和定点扶贫工作力度。积极引导各类社会资源投入扶贫事业。逐步取消国家扶贫开发工作重点县的中央投资项目地方配套资金。支持重庆制定扶贫法规，将扶贫开发纳入法制化轨道。协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区成立“武陵山经济协作区”，组织编制区域发展规划，促进经济协作和功能互补，加快老少边穷地区经济社会发展。
　　四、加快老工业基地改造，大力发展现代服务业
　　（十一）加快国有企业改革和非公有制经济发展。充分利用国家支持政策，发挥重庆产业门类齐全、专业人才集聚的优势，积极探索新机制和新模式，推进老工业基地改造。加快国有经济布局和结构的战略性调整，促进国有资本逐步向关系国家安全、国民经济命脉的重点领域集中，加快形成一批拥有自主知识产权和国际知名品牌、国际竞争力较强的优势企业。对参与老工业基地改造、符合国家产业政策的项目，在项目审核、土地利用、贷款融资、技术开发、市场准入等方面给予支持。建立健全国有资本经营预算制度，推动国有资本经营收益投入基础设施建设和公共服务领域。深化国有企业公司制股份制改革，鼓励和引导个体、私营等各种所有制经济参与国有企业改造。创造促进非公有制经济加快发展的公平竞争环境，落实中央在融资、财税、市场准入等方面的各项政策，促进中小企业向“专、新、特、精”方向发展。加快南桐、松藻、天府等采煤沉陷区综合治理，推进资源枯竭地区经济转型。加快采煤沉陷区棚户区和城镇危旧房改造。
　　（十二）着力构建特色优势产业集群。充分发挥现有工业基础优势，培育发展新兴产业，增强主导产业的优势和活力。发展壮大汽车摩托车、装备制造、石油天然气化工、材料工业和电子信息五大支柱产业，形成实力雄厚、关联性强的优势产业集群。做强做大汽车摩托车产业，发展小排量、混合动力等节能环保型汽车、柴油车，推进零部件产业的优化升级，建设有利于自主开发的汽车综合试验场，增设国家摩托车质量检测中心，加快建成中国汽车名城和摩托车之都。振兴装备制造业，支持重庆发展风力发电和轨道交通配套装备。鼓励发展重型铸锻件、齿轮箱、大型柴油机配件等基础零部件产业。建设柴油机关键零部件、传动部件生产基地，创建西部特种船舶、高压输变电设备制造基地。高水平发展石油天然气化工产业，拓展产业规模和产业链。优化提升材料工业，做好重钢环保搬迁和产品结构升级改造。增加氧化铝有效供应，提高精加工的水平。加强国家高新技术产业基地建设，大力发展高新技术产业，提高其在经济总量中的比重。
　　（十三）积极发展生产生活性服务业。发挥西部地区特大中心城市优势，进一步健全现代服务业发展体制，促进生产性和生活性服务业全面发展。完善金融市场体系，提升金融服务水平，促进金融产业健康快速发展，建设长江上游地区金融中心，增强重庆的金融集聚辐射能力。支持重庆大中型农产品批发市场、重要商品储备基地、三峡库区中药材集散地、粮食流通体系和农业科技贸易城建设，构建现代物流基地。打造长江上游地区的“会展之都”、“购物之都”和“美食之都”，形成区域商贸会展中心，促进实现流通现代化。加快重庆主食加工配送中心建设。鼓励国内外知名品牌和有实力的商贸流通企业到重庆投资落户。加快完善旅游公共服务设施，发挥集散地枢纽功能。加强旅游资源保护和旅游景区基础设施建设。综合开发现代旅游产品，积极发展渝东南地区民族特色手工业和民俗生态旅游，培育一批功能齐全的特色旅游景点。依托三峡工程、三峡文化和三峡生态长廊，构建长江三峡国际黄金旅游带。
　　（十四）促进科技进步和自主创新。加快科技创新中心建设，设立重庆统筹城乡科技改革与创新综合试验区。国家在重点研发基地布局、支持军民融合技术创新基地建设、科技和创新综合改革试验等方面给予重点支持，加快研究开发、资源共享和成果转化科技平台建设，提升自主创新能力。加强产业技术升级、新兴产业培育、节能减排、资源利用保护等方面关键技术的研究开发和技术标准的研制。逐步建立服务业科技创新体系，用现代信息技术提升服务业发展水平。认真落实国家重点扶持的高新技术企业的所得税优惠政策和激励自主创新的财政、税收、政府采购等各项政策。探索建立比较完备的科技投融资体系，开展科技保险试点，健全科技创业风险投资机制和技术创新激励机制。深化科技体制改革，积极营造集聚人才、激励企业技术创新和促进产、学、研合作的政策环境。
　　（十五）增强“一圈”的辐射带动作用。建立区域产业协同发展新机制，推进“一圈两翼”统筹协调发展。着力在“一圈”构建大型产业基地，发展产业集群，提升综合实力和竞争力。发展适宜在“两翼”布局的相对优势产业。鼓励主机成套企业将零部件生产转移到“两翼”。支持“两翼”的农副产品、特色矿产、原材料及粗加工产品拓展市场空间。创新园区共建和资源共享机制，支持“两翼”特色工业园区和公共服务平台建设，提升承接产业转移的能力。依托“一圈”的资金、人才和技术等优势，扶持“两翼”发展特色加工业、现代农业、旅游业和各类服务业。完善“一圈”对口帮扶“两翼”机制，推进异地办园、协助引进项目、援建标准厂房、对口扶持企业等工作。探索建立要素和收益共享的“一圈两翼”互利共赢发展新机制。推动大、中、小城市和小城镇协调发展，完善城镇功能，增强产业带动和就业吸纳能力，减轻“两翼”的人口、资源和环境压力。
　　五、大力提高开放水平，发展内陆开放型经济
　　（十六）加快北部新区和保税港区建设。设立重庆北部新区内陆开放型经济示范区，形成高新技术产业研发、制造及现代服务业聚集区。支持北部新区在土地、财税、金融、投资、外经外贸、科技创新、管理体制等领域先行先试。继续发挥北部新区内各类国家级园区的特色和辐射带动作用，形成一区多园、良性互动、错位发展的格局。加快重庆两路寸滩保税港区建设，保税港区功能和有关税收政策比照洋山保税港区的相关规定执行。合理配置海关、出入境检验检疫人员和监管设施，确保有效监管。认真研究设立“两江新区”问题。
　　（十七）进一步扩大对外开放。认真落实国家鼓励出口的各项政策，调整出口产品结构，挖掘出口市场潜力，努力保持出口稳定增长。充分利用两个市场、两种资源，加快转变贸易发展方式，大力发展机电产品、高新技术产品出口，发展服务贸易，承接国际服务外包和加工贸易的转移。积极吸收国外资金、技术和人才，注重与外资企业开展形式多样的投资贸易合作。支持具备条件的企业走出去设立生产和研发基地，购并高新技术企业和研发机构。
　　（十八）积极开展区域经济合作。构建区域经济合作新机制，充分利用各种区域合作平台，加强同周边省市、长江沿线、沿海地区全方位、多层次、宽领域合作。深化周边合作，促进基础设施互联互通、资源共同开发、产业分工协作。尽快完成成渝经济区规划编制，推进成渝经济区产业协作，加强渝黔、渝陕资源开发合作。推动沿江合作，建立沿江省市产业协作联动机制，打造沿江产业带。强化东西合作，引导西部企业利用重庆内陆开放型经济平台，承接沿海发达地区产业转移，打造东西部合作示范基地。
　　（十九）改善内陆开放的政策环境。建立健全发展内陆开放型经济的政策体系，营造与国内外市场接轨的制度环境。加快完善涉外公共管理和服务体系，改善产业配套条件。积极探索沿长江建立大通关模式，推进区域通关改革，充分发挥长江黄金水道的优势，推进江海直达，实现长江水运通关便利化，推进电子口岸建设，解决内陆地区对外开放瓶颈制约。逐步扩大基础设施和重点行业的市场准入，建立适应对内对外开放的投资体制和激励机制。加快改善三峡库区和贫困山区的开放开发环境，对农、林、牧、渔业项目，国家重点扶持的公共基础设施项目，符合条件的环境保护、节能节水项目等优先给予相应的税收减免。创新人才引进与激励机制，加快培养和引进开放型经济管理人才。
　　六、加快基础设施建设，增强城乡发展能力
　　（二十）加强水利设施建设。按照解决工程性缺水和提高水资源利用效率并重的原则，提高城乡水利设施建设能力和水资源利用水平与保障能力。继续支持“泽渝”一期工程建设，优化“泽渝”二期工程规模，因地制宜地建设一批中小型水源工程。开工建设大足玉滩水库，开展巴南观景口、南川金佛山等大型水库前期工作。加快城镇供水工程、沿江沿河县城及重点集镇防洪护岸工程和病险水库除险加固工程建设，提高城乡居民饮水、农业灌溉用水、防洪减灾的安全保障水平。加快水价机制改革，提高水资源管理水平，保障水利良性发展。
　　（二十一）加快综合交通运输枢纽建设。加快对外通道建设，优化运输衔接，完善综合交通运输体系，尽快建成长江上游地区综合交通枢纽。加快建设襄渝复线、宜万、兰渝、渝利铁路和遂渝复线，尽快开工建设渝怀复线、重庆至贵阳铁路、重庆至万州铁路、成渝客运专线、黔江－张家界－常德铁路，规划建设郑渝昆等铁路，形成以重庆铁路枢纽为中心，多条便捷化、大能力对外通道为骨干的铁路网布局，推进团结村铁路枢纽与保税港区物流联动。加快重庆辖区国家高速公路网络建设，稳步开展地方高速公路建设，加快建成“一环两射一联”市内高速公路骨架，国家和省级干线公路达到三级及以上标准，实现“四小时重庆”和“八小时邻省”的公路通达目标。推动长江上游航运中心建设，统筹规划岸线资源和港口布局，重点建设主城、万州、涪陵三个港区，以及长江、嘉陵江、乌江高等级航道。实施改扩建工程，提升江北国际机场枢纽功能。加快发展支线航空，尽快建成黔江机场，开展巫山机场前期工作。尽快完成近期建设规划修编，加快城市轨道交通发展。合理规划地下管网，有效利用地下空间。加强港口、铁路、公路、机场、城市道路的衔接，构建一体化交通换乘系统。支持重庆进行综合交通体制改革试点。加快综合信息基础设施建设，优先考虑在重庆开展“三网融合”试点，支持建设直达国际的专用高速通信通道。
　　（二十二）加强能源开发建设。以电力为中心、煤炭为基础、天然气为补充，资源开发与区域合作并举，加快建设能源保障体系。加强电力建设，抓紧研究重庆电厂、九龙电厂环保搬迁有关问题，积极推进奉节、石柱电厂项目的建设。稳步提高重庆能源结构中清洁能源、可再生能源和新能源的比重，积极开展小南海水电工程前期工作，抓紧论证布局大型清洁能源项目和炼化项目。有序开发小水电资源，按规划稳步推进水电农村电气化县和小水电代燃料工程建设。加强电网建设和农村电网改造工作。适当加大煤炭资源勘探开发力度，强化煤矿瓦斯利用和安全生产管理。大力开发天然气和煤层气资源，适当增加对重庆的天然气供应，支持天然气就地加工。扩大跨省能源交易。
　　（二十三）提高基础设施规划、建设和管理水平。统筹城乡建设规划，逐步实现水利、交通、能源等基础设施建设规划一体化。坚持先规划、后建设，发挥规划对城镇化的引导作用，优化城乡基础设施功能和布局。创新基础设施建设投融资体制，优化政府投资结构，继续加大对农村基础设施建设投入。加强城乡大型防灾骨干工程和信息系统建设。加快推进政府非经营性投资项目代建制，创新基础设施建设和公共服务提供模式。完善社会资本投资激励机制，采取建设—经营—转让（BOT）、项目收益债券、业主招标等方法，推进投资主体多元化。加强对政府投资项目的监督管理，规范各类投资主体的投资行为。健全城乡基础设施管理体制，将城乡基础设施纳入统一管理体系，促进城乡基础设施衔接互补、联网共享。增强管理部门之间的协调性，提高基础设施综合利用效能。探索建立市政基础设施的政府监管体系和社会监督机制，维护公众利益和公共安全。
　　七、加强资源节约和环境保护，加快转变发展方式
　　（二十四）大力推进节能减排。优化能源结构，提高环境保护标准，减少污染物排放和能源消耗。建立多部门联动的减排工作机制，实行环境准入制度。加快淘汰落后生产能力，遏制“两高一资”行业增长，严格控制新的污染。大力实施节能减排重点工程，加快节能减排能力建设。推进节能减排和发展循环经济的关键技术开发和推广。强化节能减排目标责任制，完善节能减排统计监测和考核实施办法。积极开展循环经济试点，做好工业园区循环经济发展规划，把重庆建成中西部地区发展循环经济的示范区。完善资源价格形成机制，探索建立环境资源有偿使用的市场调节机制，建立和完善重污染企业退出机制、绿色信贷、环境保险等环境经济政策，加快形成节约环保型的生产、流通和消费方式。
　　（二十五）加强城乡污染综合治理。以确保城乡集中式饮用水源地和三峡库区水质安全为重点，加强对城乡污染的综合防治。实施三峡库区及其上游水污染防治规划，对纳入规划的污水和垃圾处理、重点工业污染源治理、次级河流污染整治等项目，中央财政继续给予补助。加快落实污水、垃圾处理费征收政策，合理确定收费标准，确保治污设施正常运营。加大农村环境保护力度，强化畜禽养殖污染防治，实施有机肥推广示范工程，促进养殖废弃物向有机肥料的转化、推广和应用。加强污染治理技术研发，力求在“水华”控制、消落区整治、小城镇污水垃圾处理、面源污染防治等关键领域取得技术突破。
　　（二十六）积极建设长江上游生态文明区。完善相关政策，加快生态建设，促进可持续发展。在确保基本农田和耕地总量的前提下，根据国务院有关部门制定的退耕还林工程规划，逐步将重点区域25度以上陡坡耕地退耕还林。将重庆天然林保护工程区内国家重点公益林的新造林纳入中央财政生态效益补偿基金补偿范围，通过多种资金渠道扶持低效林改造。加强重庆长江流域防护林体系建设工程，保护好缙云山、中梁山、铜锣山、明月山等生态走廊。继续实施生态示范创建工程，有序推进生态文明村建设。加快实施石漠化综合治理、小流域综合治理、水土保持等生态环境工程。研究建立多层次的生态补偿机制。加强生物多样性和生物安全管理，提高自然保护区管护水平。
　　八、大力发展社会事业，提高公共服务水平
　　（二十七）优先发展教育事业。加快教育体制改革，形成城乡教育一体化发展机制，支持重庆建设国家统筹城乡教育综合改革试验区。推进义务教育均衡发展，改善农村中小学办学条件，城乡普通中小学和学前教育师资配置逐步达到统一标准，推进农村中小学现代远程教育发展，加大寄宿制学校建设力度。将农民工随迁子女接受义务教育纳入公共教育体系。加快普及农村高中阶段教育，重点发展农村中等职业教育。探索职业教育发展新机制，加强职业教育基础能力建设，大力完善职业教育与培训体系，重点推动职业教育集团化办学模式改革，健全协作培养、分段培养等技能人才培养方式。继续对重庆高校招生计划适度倾斜，扩大库区、贫困地区和少数民族地区招生比重。支持重庆高等教育发展和重点学科建设。提高普通高等学校生均综合定额，尽快达到部属高校水平。积极发展幼儿教育、特殊教育和民族教育。
　　（二十八）完善城乡医疗卫生体系。深化医药卫生体制改革，加快建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，在西部地区率先实现人人享有基本医疗卫生服务的目标。支持重点市级医院现代化建设，加强县级医疗机构基础设施建设和乡村、社区卫生服务机构标准化、规范化建设。加大对基层医疗机构和公共卫生的投入，加强疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健、精神卫生等公共卫生机构建设，提高公共服务水平、应急救治能力，以及重大传染病、慢性病和地方病的预防控制能力。扶持中医药发展。加强城乡基本公共卫生服务，逐步实现公共卫生服务均等化。建立基本药物制度，完善基本药品和医疗服务定价政策。健全计划生育奖励扶助制度，加强农村基层计划生育技术服务体系建设，稳定低生育水平。完善人口管理与决策信息系统，建立快速、科学的人口信息采集和监测机制。
　　（二十九）加强文化体育事业建设。加快文化体制改革步伐，推动文化事业健康快速发展，在西部地区率先建成覆盖城乡的公共文化服务体系和文化产业发展机制。推进国家文化和自然遗产地保护、历史文化名城保护、抢救性文物保护、文化信息资源共享工程、乡镇综合文化站、广播电视村村通工程、农村电影放映工程等项目建设。开展城市社区文化活动中心和村文化室建设。开展建立公共文化服务体系财政保障机制试点，对基层公共文化机构日常运行经费及博物馆免费开放给予补助。创建多元投资机制，开发特色文化资源，推进文化产业基地和文化市场建设，促进文化产业发展。加快体育体制改革和大众体育事业发展。大力推进公共体育设施建设，完善全民健身服务体系，提升竞技运动水平，提高大型体育赛事的举办能力和组织水平。积极开发健身休闲和体育竞赛市场，推动体育产业发展。
　　（三十）健全社会保障制度。进一步加大中央财政支持力度，加快建立健全覆盖城乡居民的社会保障制度。积极稳妥推进事业单位养老保险改革试点。支持重庆率先探索建立农村养老保险制度。完善基本医疗保障制度，支持开展城乡统筹基本医疗保险试点，不断提高新型农村合作医疗的保障水平，逐步实现基本医疗保险市级统筹。统筹解决关闭破产国有企业（包括中央在渝企业）退休人员参加基本医疗保险问题。完善被征地农民社会保障政策，做到即征即保和应保尽保。完善城乡居民最低生活保障制度。加强对困难群众的社会救助。加强城市养老服务机构建设，继续实施“农村五保供养服务设施建设霞光计划”，对农村敬老院建设予以倾斜支持。完善城镇住房保障制度，增加保障性住房供给，加大廉租房和经济适用房建设力度。逐步将进城稳定就业人员纳入廉租房和经济适用房供应范围。
　　九、积极推进改革试验，建立统筹城乡发展体制
　　（三十一）建立以城带乡、以工促农的长效机制。调整国民收入分配格局，加大对农业和农村发展的支持力度，构建新型工农关系和城乡关系。完善农业支持保护制度，扩大公共财政覆盖农村范围，确保各级财政支农投入总量和比重逐年增加，建立健全促进城乡基本公共服务均等化的政府投入机制。提高政府土地出让收益用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。拓宽支农资金渠道，强化支农资金整合运用。推进强农惠农政策的规范化和制度化，不断加大强农惠农政策力度。加大对农民专业合作社的财政金融扶持，加快构建新型农业社会化服务体系，完善相关支持政策。统筹市区、城镇与乡村发展，加快小城镇建设，积极发展农村非农产业，壮大县域经济，发挥工业化、城镇化及大中城市对农业农村发展的辐射带动作用。支持重庆构建城乡一体的基层公共科技服务体系，引导科技要素向农业和农村转移。创新农工商合作、联营、一体化经营体制，发展农业产业化经营，扶持壮大龙头企业，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制。
　　（三十二）建立统筹城乡的土地利用制度。稳定和完善农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包经营关系要长久不变。继续推进集体林权制度改革。合理安排和调控城乡用地布局，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，严格执行耕地占补平衡制度。尽快划定永久性基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。加强土地整理工作，支持和指导重庆创新土地整理复垦开发模式。按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。规范承包方之间以土地承包经营权入股，开展“发展农民专业合作社”试验项目。严格农村宅基地管理，保障农户宅基地用益物权。稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规。加快重庆土地利用总体规划修编，按照“前期适当集中，后期相应调减”的原则，在近期新增建设用地总规模不变的前提下，试行近两年增加土地利用年度指标、后几年相应减少年度指标的管理方式。积极推进征地制度改革。
　　（三十三）建立统筹城乡的金融体制。推进金融体制改革，健全金融市场体系，改善城乡金融服务。加快发展多层次的资本市场，适时将重庆纳入全国场外交易市场体系，支持符合条件的企业上市融资。推进企业债券、公司债券发行及机制建设，探索发行用于市政基础建设的项目收益债券。研究设立产业投资基金，探索设立中外合资产业基金管理公司。设立保险业创新发展试验区，开展保险资金投资基础设施等试点。开展外汇管理体制改革试点，允许1-2家符合相关条件的重庆非金融企业进入银行间外汇市场。加快研究重庆大企业集团开展外汇资金集中运营管理有关方案。依托全国金融市场中心建设整体布局，待时机成熟后，优先考虑在重庆设立全国性电子票据交易中心。支持期货交易所在重庆设立当地优势品种的商品期货交割仓库，支持在重庆设立以生猪等畜产品为主要交易品种的远期交易市场。建立现代农村金融制度，规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行，支持开展商业性小额贷款公司试点，大力推进农村金融产品和服务创新。建立农村信贷担保机制，探索建立农业贷款贴息制度。提高农村地区支付结算业务的便利程度，加快农村信用体系建设。积极推进“三农”保险，扩大政策性农业保险覆盖面。支持重庆与国际金融组织加强合作，探索并推进统筹城乡改革与发展示范项目。
　　（三十四）建立城乡统一的劳动就业制度。把统筹解决农民工问题作为重庆统筹城乡改革发展的突破口。按照劳动者自主择业、市场引导就业和政府促进就业的原则，建立健全覆盖城乡的就业服务体系，打造功能完善、平等竞争、城乡统一的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业制度，稳定和增加就业机会。建设符合产业发展要求的专业化职业培训、实训基地和职业技能鉴定示范基地。继续实施“阳光工程”，加大农村劳动力就业创业培训力度，推动农村劳动力转移就业。加强劳务品牌建设，促进劳务经济由数量型向质量型转变。积极支持就业、再就业工作，完善自主创业、自谋职业的政策支持体系和面向城乡就业困难人员的就业援助制度，对返乡创业农民工给予政策支持。规范发展就业服务机构和劳务经纪人。健全劳动用工管理制度，建立和完善跨省（区、市）劳务合作机制和劳动者权益保护机制，维护城乡劳动者合法权益。
　　（三十五）建立城乡统一的社会管理体制。加快转变政府职能，建设服务型政府，探索建立有利于统筹城乡发展的行政管理体制，推进城乡社会管理一体化。增加政府公共服务支出，转变公共服务提供方式，全面推行政府投资项目代建制，推广政府购买服务模式，引导社会资金投资公益性社会事业。健全社会组织建设和管理，加快推进事业单位分类改革，促进政事分开、管办分开、公益性和营利性分开。积极培育各类服务性民间组织，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。支持建设安全保障型城市示范区。健全社会治安防控体系，深入开展平安重庆创建活动。健全党和政府主导的维护群众权益机制，拓宽社情民意表达渠道。扎实推进城乡社区建设，完善综合服务功能，健全基层党组织领导的社区民主管理和村民自治制度，努力把城乡社区建设成为服务完善、管理有序、文明祥和的社会生活共同体。
　　十、加强组织领导，落实各项任务
　　（三十六）切实加强指导协调。国务院各有关部门要根据自身职能，抓紧研究制定并认真落实支持重庆市改革发展的细化方案和具体措施，加强工作指导和统筹协调。各有关部门要指导重庆编制实施重点领域的改革发展规划和重大项目建设方案，保障专项规划与全国规划相衔接，做好重大项目的前期工作。各有关部门要把重庆市纳入本部门已启动或拟开展的改革试点范围，推进实施部市共建协议。着眼于增强西部地区自我发展能力，促进重庆市统筹城乡发展，把中央财政对重庆市建市补助列入中央对重庆的体制补助基数，进一步加大中央财政转移支付、中央预算内专项资金和中央预算内投资以及其他中央专项资金对重庆的投入力度，提高重庆市的财力水平。在政策实施过程中，各有关部门要加强调查研究和督促检查，及时总结经验，帮助重庆市解决改革发展中的困难和问题。中央国家机关、企事业单位和沿海经济发达地区要加大对重庆市的对口帮扶力度。
　　（三十七）健全改革试验推进机制。重庆市要加强统筹城乡综合配套改革试验区建设，坚持统筹兼顾、科学规划、突出重点、分步实施，允许先行先试，推动改革试验尽快取得进展。要抓紧制定并组织实施统筹城乡综合配套改革试验总体方案，建立健全改革创新的程序性规范及推进机制。对具有突破性的改革试验实行项目化管理，建立目标责任制度和纠错机制，落实风险防控措施，及时总结正反两方面的经验，引导改革试验积极稳妥推进。由发展改革部门牵头，会同各有关部门协调和指导重庆统筹城乡综合配套改革试验区工作，定期检查工作进展情况，协商解决重大政策问题，及时向国务院报告有关情况。
　　（三十八）全面落实各项任务。重庆市要切实加强组织领导，承担起国家赋予的历史使命，认真完成各项重大战略任务。要按照改革发展目标任务，制定阶段性行动计划，尽快细化完善相关政策。要把各项任务分解到有关地方和部门，明确目标任务和工作责任，完善监督考核机制，切实把改革发展的各项政策落到实处。要定期总结经验，重大问题及时向国务院报告，确保改革发展各项工作有序开展。
　　统筹城乡改革和发展是一项长期艰巨的战略任务，使命光荣，责任重大。重庆市要紧紧抓住历史机遇，进一步解放思想，开拓创新，扎扎实实做好各方面工作，努力开创科学发展与社会和谐的新局面。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年一月二十六日

河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府关于印发郑州市加快旅游业发展实施办法（试行）的通知

郑政〔2004〕61号

各县（市）、区人民政府，市人民政府各部门，各有关单位：

现将《郑州市加快旅游业发展实施办法（试行）》印发给你们，请认真遵照执行。

二○○四年七月二十七日

郑州市加快旅游业发展实施办法（试行）

第一章　总　则

第一条　为加快旅游业发展，有效利用旅游资源，规范旅游市场秩序，制定本办法。

第二条　本办法所称旅游业，是指利用旅游资源和设施，为旅游者提供游览、住宿、餐饮、交通、购物、娱乐、信息等服务的综合性产业。

第三条　旅游业的发展应与经济和社会发展相协调，遵循统一规划、可持续发展的原则，坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一，促进旅游和相关产业的协调发展。

第二章　旅游规划与建设

第四条　市旅游行政主管部门应会同有关部门根据旅游发展的实际需要，编制本市旅游发展总体规划，经市人民政府批准后实施，并报省旅游行政主管部门备案。

各县（市）、区人民政府应在市旅游发展总体规划的指导下，编制本辖区旅游发展规划。

旅游资源开发、旅游区（点）建设、旅游产品设计等均应遵循并服从市旅游发展总体规划。

第五条　旅游区（点）管理机构依据市旅游发展总体规划编制开发建设规划。开发建设规划包括总体规划、详细规划。详细规划包括控制性详细规划和修建性详细规划。开发建设规划应由旅游行政主管部门按照有关程序组织论证后，报有关部门批准后实施。

政府有关部门依照国家和省市有关规定审批新建、改建、扩建旅游区（点）项目时，应征求旅游行政主管部门的书面意见。

第六条　利用自然资源、人文资源和工业、农业、商业、体育、科技、文化、教育和卫生等社会旅游资源开发建设旅游项目，应当遵守法律、法规、规章的规定，保持其内容与景观、环境、设施的协调统一。

第三章　旅游促进与发展

第七条　鼓励旅游经营者依托本市工业、农业、文化、商业、体育、科技、教育和卫生等社会旅游资源开发设计旅游产品，实现旅游业与相关产业的有机结合。

第八条　鼓励开发节庆、会展、商贸旅游产品，培育具有影响力、公众参与性强的特色旅游活动。

鼓励利用有关专业会议、博览交易、文艺演出、体育赛事、科技交流等活动，促进旅游业的发展。

第九条　旅游行政主管部门和相关行政主管部门应通过提供信息、帮助协调等方式，促进研制、开发和经营具有本市地方特色的旅游商品。

第十条　外地企业和个人来郑投资旅游项目，参股、兼并、收购旅游企业的，享受郑州市招商引资优惠政策。

国有旅游区（点）经营权经批准有偿出让的，应遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，通过拍卖、招标等方式进行。

第十一条　鼓励旅游区（点）申创国家旅游区（点）质量等级，市人民政府对获得 ＡＡＡＡＡ 级者奖励３００万元，获 ＡＡＡＡ 级者奖励１００万元，获 ＡＡＡ 级者奖励５０万元。

第十二条　在机场、火车站、长途汽车站、星级饭店和其他一些人流密集区域应设置郑州旅游宣传设施，放置介绍郑州旅游资源和旅游产品的宣传资料。在主要过境道路旁及主要出入市口应设置大型公益性旅游广告牌，宣传我市旅游产品和旅游形象。

第十三条　市旅游发展委员会协调旅游、市政、火车站综合治理、交通等部门，在火车站广场等处设立游客集散中心，为游客提供服务。

第十四条　开展旅游服务标准化建设。旅游经营者应向游客提供符合国家标准的旅游产品，提供规范的服务和完善的设施。

第十五条　科学合理安排客运和公交旅游专线，连通主要旅游区（点），方便游客出游。制定公共客运规划，安排公共客运线路和设置站点时，应兼顾旅游发展的需要。

第十六条　鼓励各县（市）、区旅游行政管理部门和旅游经营者积极参加全国性或区域性旅游专项会展。凡根据省、市安排参加全国性旅游专项会展的，市人民政府给予３０％ 的展台费用补助；参加区域性旅游专项会展的，给予２０％的展台费用补助。

鼓励外地旅行社向本市输送客源，鼓励本市旅行社招徕组织外地游客来郑旅游。市人民政府对年度向我市输送客源最多的外地旅行社和地接量最大的本市旅行社各奖励１０万元。对进入国家权威机构评定的“百强旅行社”的本市旅行社，给予一次性奖励５万元。

第十七条　市财政在年度预算中，应安排旅游发展专项资金，主要用于城市形象和旅游形象宣传、国内外旅游促销、旅游市场开发治理、旅游人才培训以及旅游重点项目建设、各种旅游奖励等。

各县（市）、区每年应安排不少于 ５０万元的旅游发展专项资金。

第四章　旅游经营管理

第十八条　旅游区（点）实行旅游经营许可证制度。旅游区（点）经营管理机构须依照法定程序申请取得旅游经营许可证后，方可从事旅游经营活动。

未取得旅游经营许可证的旅游区（点），不得经营旅游业务，新闻媒体不得发布其旅游招徕性广告，旅行社不得组织游客到该旅游区（点）进行旅游活动。

第十九条　旅游区（点）调整门票价格，经物价行政主管部门批准后，应及时向旅游行政主管部门报告，并向社会公告。

第二十条　建立旅行社服务质量公示制度，定期对旅行社经营服务质量的检查结果进行公示。对有欺客、宰客行为，发生重大投诉且有较大责任的旅行社，给予警告性公示，情节严重的，依法予以取缔。

第二十一条　旅游行政主管部门应加强对旅游市场的监督检查，对非法从事旅游经营活动的单位或个人依法进行查处。必要时，市旅游发展委员会组织旅游、公安、工商、交通等有关部门对旅游市场进行专项整治。

第二十二条　加强旅游安全管理。各级旅游行政管理部门，经营旅游业务的企、事业单位，必须建立和完善旅游安全管理机构，对相关旅游区域发生自然灾害、疾病流行或其他可能危及旅游者人身和财产安全情形的，应向社会发布通告和警示信息，制定救援预案，依法保护游客的人身和财产安全。

第二十三条　涉及人身安全的特种旅游项目和客运架空索道、缆车、游船、大型游乐设施等，其设备、设施应当具有产品合格证，经法定检测机构检测，取得安全许可后方可运营。

第五章　导游（讲解）员管理

第二十四条　导游（讲解）员人格尊严应受到尊重，其人身安全不受侵犯。导游（讲解）员有权拒绝游客提出的超越其服务范围或违反职业道德的不合理要求。

第二十五条　导游（讲解）员从事导游（讲解）活动，应当恪守职业道德，尊重游客的宗教信仰、民族风俗和生活习惯，为游客讲解当地的人文历史和自然风貌，介绍风土人情和习俗时，导游词应当规范、准确，在讲解中不得掺杂低级庸俗、封建迷信，有损国家利益、形象和民族尊严的内容。

第二十六条　导游（讲解）员在引导游客游览、参观、娱乐时，应就可能发生危及游客人身、财产安全的情形做出真实说明和明确警示，并采取必要措施，防止危害的发生。

第二十七条　导游（讲解）员从事导游活动，不得向游客兜售物品，不得以任何方式向游客索要导游服务以外的任何费用，不得欺骗、胁迫游客消费，或者串通经营者欺骗、胁迫游客消费，索要提成或回扣。

第二十八条　导游（讲解）员不与旅行社、旅游区（点）签定劳动合同或未在导游服务中心登记，擅自从事导游（讲解）活动的，依据有关法规没收其非法所得，并给予处罚。

第二十九条　导游员应参加市旅游行政主管部门组织的上岗培训、专业技能考核和年审。导游服务中心负责郑州市行政区域内社会导游人员的日常管理、培训、考核和监督。

旅游区（点）讲解员的培训、考核、管理等工作，由所在单位或旅游行政主管部门委托有关机构组织进行。

第三十条　旅游行政主管部门不定期对导游（讲解）员进行游客满意度和出团率调查，调查结果作为年度考评的参考依据。

第三十一条　市旅游协会对导游及旅游区（点）讲解员实行服务质量星级评定。导游（讲解）员服务质量分五星、四星、三星、二星、一星五个等级，四星级以上由市旅游协会评定，三星级以下由市旅游协会委托县（市）、区相关机构评定。

导游（讲解）员服务收费按服务质量等级实行明码标价。

第三十二条　旅游行政主管部门开展优秀导游（讲解）员和最佳导游（讲解）员年度考评活动，对评选出的最佳导游（讲解）员和优秀导游（讲解）员分别给予１万元、５千元的奖励。

第六章　附　则

第三十三条　本办法自公布之日起施行。